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    2017年12月16日    星期六
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陕西省能源产业绿色发展的法治保障

 

胡德胜,许胜晴,朱艳丽,阎波

 

摘要:能源是经济社会发展的血液,对全面建设小康社会具有决定性和基础性作用。“十三五”规划开局之年,预示着全国将要迎来能源产业发展的新挑战,作为西北能源基地的陕西省,尤其要加快产业结构和能源内部结构的调整,促进区域可持续发展。而绿色能源产业是以绿色能源的开发利用为主的产业,发展绿色能源产业有助于优化陕西省能源供应结构,减少化石能源使用规模,控制温室气体排放,是陕西省能源产业发展过程中必需要采取的策略。尽管我国的绿色发展取得了较为明显的成效,但受经济发展水平、经济发展惯性以及区域发展不平衡等因素的制约,在发展中仍然存在一些较为突出的问题。例如,一些地方对推动绿色发展的认识不足,实现GDP增长就能实现发展的传统思维惯性和跨越式增长冲动仍然很强烈,不少地区付出了沉重的资源环境代价。具体来讲,陕西省能源发展面临的障碍主要在于:产业结构不合理,提高能源利用效率难度大;能源结构不合理,调整难度大;经济发展水平低,强制节能减排难度大;政府支持绿色能源产业发展的政策力度不足。

  我国在实施可持续发展战略过程中,积极探索和推动经济社会绿色发展,在理论探索和实践探索方面均取得了显著的成绩。这些成绩的取得,为陕西能源产业绿色化发展提供了非常有利的基础条件。具体来讲,陕西能源产业绿色化发展的有力条件主要表现在以下三个方面:经济增长放缓,为发展绿色能源产业提供了良好的机会;国家新的能源政策为绿色能源产业发展争取了市场空间;丰富的资源赋存为绿色能源开发提供了良好的物质条件。

  国外在进行能源产业绿色化发展过程中,采取了许多经济、技术、政策法律方面的措施和方法,收到了良好的成效。陕西能源产业绿色化发展,需要借鉴国外的成功经验,遵循实事求是的原则,制定相关的法律政策体系,为其发展提供强有力的发展保障,以形成适合陕西具体情况的能源产业绿色发展的法律和政策环境。具体的对策建议是:实事求是制定法律和政策体系目标;完善绿色能源产业发展政策法律;完善法律监督机制;完善优惠性税收和绿色电价制度。

关键词:绿色经济;绿色电价;绿色税收;政府意愿;法治保障

  能源是经济社会发展的血液,对全面建设小康社会具有决定性和基础性作用。“十三五”规划开局之年,预示着全国将要迎来能源产业发展的新挑战,作为西北能源基地的陕西省,尤其要加快产业结构和能源内部结构的调整,促进区域可持续发展。而绿色能源产业是以绿色能源的开发利用为主的产业,发展绿色能源产业有助于优化陕西省能源供应结构,减少化石能源使用规模,控制温室气体排放,是陕西省能源产业发展过程中必需要采取的策略。

  陕西地区资源丰富,不仅有煤、石油、天然气等传统能源类型,而且在能源开采、利用,尤其是电力、天然气使用方面具有天然优势。陕西地处我国西部,相比中西部地区,其西经济发展速度相对缓慢,所以加快该地区经济社会发展仍然是当前和今后很长一段时间内非常重要的任务。陕西地域狭长,从北到南形成了在气候、地理、人文、产业结构和规模、产业发展方向等方面具有明显特征的陕北、关中和陕南地区,因此如何兼顾全省发展利益和发展方向,加快该地区以能源产业发展为依托的经济转型无疑是一项紧迫和艰巨的任务。根据国家统计局和陕西省统计局统计的数据显示,2011年陕西原煤、原油、天然气产量分别为41135.08万吨、3225.4万吨、272.2亿立方米,分别占全国的11.7%、15.9%和26.5%;石油产量居全国第2位,天然气产量居全国第1位。原煤、原油与天然气开采与加工产值占该省工业总产值的32%,高于全国平均水平的20%。同时,陕西省近年来也是中国经济发展较快的地区。2011年陕西经济增长率为13.9%,远高于全国7.8%的经济发展速度。可以说,一定程度上,陕西经济发展取决于能源产业的发展速度和规模。然而,长期以来,陕西能源开发是否或者在多大程度上促进了该省经济的可持续发展,而且依靠能源产业发展的陕西省经济社会发展毕竟不是可持续的发展。所以,陕西能源产业发展必然要向绿色方向转变和过度,而这种转变归根结底离不开法制的保障。

1 产业绿色发展的实质是发展绿色经济

  产业绿色发展在本质上是产业生态化,从整个经济的角度来看,就是发展绿色经济、低碳经济。“绿色经济”的概念于20世纪80年代被提出来,自此之后国内外有关学者陆续开展了相关研究。概括而言,绿色经济是与可持续发展理念一脉相承,在发展模式创新过程中出现的新的经济学概念。绿色经济以市场为导向,其包含了生态、环境、资源等要素;以产业经济为基础;以科技创新为支撑;以经济、社会、生态的可持续发展为目的,从而维护人类生存和发展的环境。绿色经济是科学开发利用资源和协调人与自然关系的一种新的经济形态。

  纵观世界,不少国家在绿色经济发展方面取得了较好成效,逐渐丰富和发展了绿色经济的外延和内涵。以下几点是绿色经济的基本要素,需要重点把握:第一,生态、环境、资源是绿色经济系统得以运行的基本要素,只有三者同时具备,才能充分体现其价值和利用的公平性;第二,经济效益、社会效益和生态效益的最大化是发展绿色经济的根本目标;第三,推动传统经济转型、构建经济全过程的生态化是发展绿色经济的主要途径;第四,绿色科技创新是发展绿色经济的关键手段和重要支撑。我国已进入社会主义现代化建设和发展的新时期、新阶段,无论从能源发展的现状和未来来看,还是从整个经济发展的模式和规模来看,都需要转变经济发展理念,推动以能源、环境、经济协调统一为特征的绿色发展。按照建设生态文明的要求,把生态基础、环境容量和资源承载力等作为前提条件,充分发挥生态环境对经济发展的先导作用和倒逼机制,逐步构建以绿色科技创新和绿色机制创新为支撑,以绿色能源、绿色生产、绿色消费为基础,符合环境保护和绿色发展要求的经济运行体系。绿色经济的发展,客观上要求全国能源发展转型,值此契机,陕西省能源产业也只有坚持绿色发展导向,全面加快产业结构和能源内部结构调整优化的进程,才能在“十三五”期间继续推动经济、社会和生态实现全面协调、可持续。

  能源产业绿色化发展也暗含着低碳经济的意义,其是在可持续发展理念指导下,通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段,尽可能地减少化石能源消耗,减少CO2等温室气体排放,从而实现经济发展与生态环境保护的双重目的。它的基本内容是低能耗、低污染、低排放,实质是高能源利用效率和清洁能源结构问题,核心是能源技术创新、制度创新和人类生存发展观念的根本性转变。但是,目前陕西省经济增长方式粗放,能源结构是以煤炭等资源的高消耗为主,能源资源利用效率低,经济发展的结构性矛盾突出,科技发展水平较低。发展低碳经济是陕西实现经济发展方式转变的首要路径,实现经济社会可持续发展的内在要求,调整优化经济结构的重要途径以及创造新的就业机会的重要手段。因此,大力推进低碳经济发展模式对陕西全面进步具有重要的现实意义。

2 陕西能源消费现状分析

  陕西省能源资源丰富,是全国重要的能源工业基地。据地质调查资料显示,陕西省煤炭资源储量1700亿吨,保有资源量居全国第三;石油可采储量23046万吨,居全国第六位;天然气剩余可采储量5752.82亿m3,居全国第三位。从能源的地理分布来看,陕西省能源资源分布具有明显的区域特征。石油、天然气主要分布在陕北地区;而煤炭资源的分布相对较广,除绝大部分分布在陕北以及关中的渭北地区,在陕南也有零星分布。丰富的能源资源赋存为陕西省能源产业的大发展提供了优越条件。以煤炭,石油、天然气开发为主的陕西省能源产业取得了巨大进步,能源生产量由2001年的3034.34万吨标准煤增长到2014年的46981.65万吨标准煤,年均增速12.74%。能源产业的增长速度明显快于同期GDP增速。

  从结构上来看,陕西能耗结构以煤炭为主,清洁能源利用率较低。能源产业结构反映了能源产业内部的构成及其比例关系,长期以来煤炭产量占陕西省能源生产总量的75%以上,在能源生产结构中占有绝对主导地位;石油产量比重受资源储量约束,有小幅下滑;天然气的生产量大幅上升(图1是陕西能源消耗品类结构与全国对比图)。

1:陕西能源消耗品类结构与全国对比图

 

  能源产业的发展对陕西省经济增长的促进作用十分显著,能源产业投资每增加1%,可使陕西省GDP增长率提高0.43%。煤炭的消费比重远远高于其他能源,2005年曾一度达到79.58%,这和陕西的资源禀赋有很大关系。陕西省煤炭资源丰富,全省含煤面积占全部面积的1/4左右,优质煤炭资源可达到全国储量一半,良好的资源禀赋使得煤炭长期占据陕西省能源消费的主导地位。2015年陕西能源消费构成中煤炭仍占据主导,虽较2005年下降了4.88个百分点,但是占比仍然达到72.73%,且高于全国同期8.73个百分点。此外,2015年陕西石油占比下降1.86个百分点,天然气和一次电力及其他能源占比提高了5.27和1.26个百分点。一次电力及其他能源占比低于全国7.46个百分点。煤炭作为陕西主要的能源资源,煤炭能源消费关系工业生产、经济发展,也关系着环境治理和美丽蓝天。如何正确处理煤炭消费与其他能源消费品的结构关系,应是未来节能降耗的主要着力点。但是,总体来说,煤炭的消费比重呈缓慢下降趋势,近年来除2011年和2012年外,其他年份煤炭消费量增速有明显下降趋势,尤其是2013煤炭消费增速仅为5.7%。(图2是陕西省煤炭消费量增速图)

2:陕西省煤炭消费量增速图


3 陕西能源产业绿色发展存在的困难

  尽管我国的绿色发展取得了较为明显的成效,但受经济发展水平、经济发展惯性以及区域发展不平衡等因素的制约,在发展中仍然存在一些较为突出的问题。例如,一些地方对推动绿色发展的认识不足,实现GDP增长就能实现发展的传统思维惯性和跨越式增长冲动仍然很强烈,不少地区付出了沉重的资源环境代价。具体来讲,陕西省能源发展面临的障碍主要在于:

3.1 产业结构不合理,提高能源利用效率难度大

  陕西目前正处于工业化和城镇化的双重发展压力和目标阶段,工业仍然是该地区经济社会发展的支柱产业,因此,呈现出产业结构重型化特征。陕西是能源生产大省,同时也是全国的能源消耗大省,据统计,陕西增加值能耗最高的第二产业比重平均高于全国水平的7%。该地区产业结构严重不合理,主要表现在经济增长过于依赖第二产业,第三产业和服务业比重偏低,发展相对滞后。另外,陕西产业发展中还存在一个明显的特征就是,一些工艺和装备落后、资源利用率低的中小企业,由于受地方利益保护仍然存在,这些企业在短时期内很难及时关停并转,从而使得该地区不仅存在产业结构不合理的问题,而且产业内高耗能、低效率问题严重,导致产业能源利用效率提高的难度很大。

3.2 能源结构不合理,调整难度大

  按照能源使用后是否产生温室气体和环境污染,可以将自然界的能源分为化石能源和绿色能源两大类。煤炭,石油、天然气是经过漫长地质年代形成的化石能源,生产和使用过程中会产生大量CO2、SO2、NOX、粉尘等环境污染物;太阳能、风能、水能、地热能是可再生的绿色能源,使用过程中不会产生污染物。陕西省化石能源富集,开采条件优越,在市场需求驱动下,大量资金投向了煤炭,石油、天然气的生产。煤炭的消费比重仍然过大,占陕西省全部能源消费的70%以上,高于全国平均水平。煤炭的大量直接消费造成了环境污染,增加了企业和当地政府环保投入的成本。统计数据表明,多年来化石能源占陕西省能源总产量的97%以上,受化石能源的市场份额抵压,水电、光伏、风电等绿色能源比重远低于全国平均水平。同时,由于在低碳经济技术发展方面的欠缺,对低碳能源资源的选择也很有限。这进一步加大了能源结构调整的难度。这种以煤为主的能源投资结构和能源消费结构,在短期内的调整难度很大。

3.3 经济发展水平低,强制节能减排难度大

  事实证明,商品能源消费量、人均CO2排放量和经济发展水平之间是正相关的关系。陕西能源结构不合理,发展方式粗放,能源技术和经济发展水平相对落后,与中东部尤其是东南沿海地区相比,陕西年GDP增长水平明显较低。要改变现状,就要转向能源产业绿色化发展道路,尽可能减少温室气体排放,尽可能提高能源利用效率,最大限度用清洁能源代替煤炭等化石能源。因为陕西是以高耗能的资源型转变的重化工业为主的经济结构,所以主导行业的高耗能重型化将会不断提升全省能耗水平,这对于陕西来说,无疑是严峻的挑战。绿色能源产业是当前世界范围内蓬勃发展的新兴产业,是实施低碳经济的重要手段。绿色能源产业对资金,技术、人才和市场经济水平的要求很高,落后地区发展绿色能源产业会受到很多制约。陕西省经济不发达,工业化水平低,企业市场前瞻意识不强,加上化石能源储量丰富,因此发展绿色能源产业的动力不强。无论是光伏、风电、地热等典型绿色能源的装机容量、开发规模,还是绿色能源设备制造,陕西省与发达地区相比差距十分明显。

3.4 政府支持绿色能源产业发展的政策力度不足

  新能源的开发利用需要新技术,发展中各种障碍和不可控因素较多,尤其需要政府扶持。陕西绿色能源相比传统化石能源的最明显缺点就是单位能源的生产成本较高。因此在传统能源与绿色能源并存的时代,绿色能源产业要想得到发展,必须有政府的政策和经济上的支持。加之,陕西一些重化工等高碳产业和技术会从东中部地区和其它外资途径逐步向陕转移,造成人们对化石能源的严重依赖,受这种“锁定效应”的影响,使得陕西在清洁能源等可再生能源的开发利用方面严重受限。因此,为避免锁定效应对陕西能源结构调整和经济发展的影响,必须突出政府的支持和引导作用,不仅让绿色能源产业变成政府能源产业发展的重点,而且政府要加大绿色能源产业发展的税收减免、财政补贴、市场准入等政策力度。

4 陕西省发展绿色能源产业的有利条件

  我国在实施可持续发展战略过程中,积极探索和推动经济社会绿色发展,取得了显著的成绩。这些成绩的取得,为陕西能源产业绿色化发展提供了非常有利的基础条件。一方面,理论层面的探索。初步构建起以科学发展观为指导,以生态文明为统领,以生态建设和环境保护以及绿色经济为支撑的绿色发展理论框架。各级政府提出和实施的新型工业化道路、循环经济、低碳经济、清洁生产、节能减排等,基本上都属于广义的绿色经济范畴。另一方面,实践层面的探索。各地区、各部门积极推动绿色经济发展,开展退耕还林、保护天然林工程以及生态建设和环境保护建设等,加大对生态环境保护工作的投入,特别是“十三五”规划实施以来,全面建设生态文明建设被提上了新的高度,这些都为陕西能源产业绿色化发展提供了极为有力地支撑。具体来讲,陕西能源产业绿色化发展的有力条件主要表现在以下三个方面:

4.1 经济增长放缓,为发展绿色能源产业提供了良好的机会

  随着我国经济规模的扩大和收入水平的提高,以往经济发展依赖的旺盛需求和成本优势都发生了重大变化,2012年以后经济增速开始下滑,产能过剩日益凸显,经济发展开始进入新常态。经济新常态最直观的变化是经济增速进入换挡期,增长动力发生转换。调整经济结构,转变发展方式,实施创新驱动发展是经济新常态下的必然选择。受经济增速减缓的影响,能源需求增长疲软,煤炭、石油、天然气等传统化石能源的市场价格大幅下降,生产受到了抑制。这为陕西调整能源生产结构,发展绿色能源产业提供了良好的机会。

4.2 国家新的能源政策为绿色能源产业发展争取了市场空间

  为了保证国家的能源供应安全,提高能源产业的竞争力,顺应世界能源产业发展的趋势,实现我国节能减排的国际承诺,国家“十三五”能源发展规划提出,“十三五”期间,中国能源结构要进一步优化,要将煤炭在能源消费总量中的比重降低到58%以下,而非化石能源消费比重则提高到15%以上。国家能源发展规划为陕西绿色能源产业发展提供了政策上的支持,压缩煤炭能源比重后所腾出的市场空间也为绿色能源产业发展提供了机遇。

4.3 丰富的资源赋存为绿色能源开发提供了良好的物质条件

  有无丰富、稳定的资源赋存是决定绿色能源能否开发的物质前提。陕北的延安、榆林地广人稀,太阳能、风能资源丰富且稳定,十分适合光伏发电和风电的发展;关中地区的咸阳、西安、渭南、宝鸡都有丰富的地热能,可以利用地热能解决城市冬季供暖。陕南地区太阳能丰富,可发展分布式光伏发电。

5 陕西能源产业绿色化发展的法制措施保障

  国外在进行能源产业绿色化发展过程中,采取了许多经济、技术、政策法律方面的措施和方法,收到了良好的成效(图3是欧盟、美国和日本主要能源转型战略)。陕西能源产业绿色化发展,需要借鉴国外的成功经验,遵循实事求是的原则,制定相关的法律政策体系,为其发展提供强有力的发展保障,以形成适合陕西具体情况的能源产业绿色发展的法律和政策环境。

3:欧盟、美国和日本主要能源转型战略

 

5.1 实事求是制定法律和政策体系目标

  我国在制定发展新兴能源产业的相关法律法规制度时,应尽量避免不切实际的空洞目标,不仅要防止目标过于宏观而不利于实现,又要防止目标过于具体而不利于发挥法律和政策体系的整体效益。另外,还要不断完善以市场为基础的激励政策,并针对新兴能源产业发展的不同阶段的法律制度障碍进行修改,制定切实可行的产业经济政策体系,为制定新兴能源产业的法律和政策并有效实施提供理论决策依据和执行保障能力。

  陕西以煤为主的能源资源禀赋导致其重工业较多,所以要在全省范围内调整能源消费结构,必须制定必要的政策和法律法规,控制高耗能高排放行业过快增长,加快淘汰落后生产能力;控制建筑和交通能耗的快速增长;加强制度建设,强化目标责任制的落实和评价考核。当前,特别要引导重工业降碳,政府可以通过设定明确的碳排放上限,使企业明确其碳排放任务。在此基础上,再设立一些税收等政策激励的措施,促使企业寻求更好的节省能源的技术和方法。这种税是与重工业能源用户签订自愿协议,如果他们能够通过新的投资实现较低的排放,则不需要支付全税。这样做的结果是极大地降低了二氧化碳的排放,而且也增加了工业的能效以及竞争力,并让他们更有动力实现低碳行业的发展。

5.2 完善绿色能源产业发展政策法律

  目前,尽管我国已出台了一些发展新兴可再生能源产业的法律制度和政策配套体系,如《可再生能源法》及相关配套政策等,但是针对不同门类的新兴能源产业法律制度和政策配套体系还不完备,甚至有少许的不相容性。我国制定的发展新兴能源产业的法律制度、产业规划及配套政策与能源企业的具体发展目标和实际利益趋向不完全一致,对此要针对不同门类甚至不同区域的新兴能源产业法律和政策体系,作适当的调整。这不仅体现在新兴可再生能源产业层面,在非常规能源领域,如煤层气的开发利用也有适度调整的必要。鉴于此,陕西省可根据实际情况,在国家政策法律的范围内,细化或新增新的能源绿色发展政策法律,以增强法律适用的针对性和有效性。

5.3 完善法律监督机制

  法律监督是建立和完善能源产业绿色发展市场经济法治化的需要和保障。国家通过一系列的立法,规范能源产业绿色发展市场经济主体的行为模式及相关的权利义务内容,经济主体依法自主地从事各种与私与公均有利的活动。而法律监督机制则一方面可以维护各经济主体最大限度地发挥自己在开展能源产业绿色发展方面的经济活力,另一方面又可以监察、督促他们根据法律的指引合理、合法、有效地从事与能源产业绿色发展相关的经济活动,维护能源产业绿色发展各经济主体的利益,维护社会的利益,促进能源产业绿色发展。完善能源产业绿色发展法律监督机制体系应包括两部分内容:法律监督的实体规范与程序规范。法律监督的实体规范是关于规定所有监督主体的权力与权利及监督客体的责任与义务的法律规范。法律监督的程序规范则是关于规定监督主体从事监督行为的顺序、方式和手续的规范。完善能源产业绿色发展法律监督机制体系既要明确法律监督的主体与客体、权利与义务等法律监督实体规范的内容,同时还应合理配置一个能够让法律监督实体规范操作起来的法律监督程序规范,这样才能充分发挥法律监督在能源产业绿色发展中的力量。

  新兴能源产业的法律制度和政策执行体系能否持久得到贯彻和执行是关键。不能持久执行的法律制度只不过是一纸空文,而且还会损害政府的执政形象和决策信誉,因此一个独立、高效、权威的执行监管机构是执行法律和政策的重要保障。建立健全政府在新兴能源产业方面的法律和政策执行监管体系,既是该行业发展的需要,也是新兴能源产业立法保障的重要内容之一。这不仅有利于能源企业的政策调整,而且有利于新兴能源产业健康发展。

5.4 完善优惠性税收和绿色电价制度

  陕西省在能源产业绿色化发展过程中,不仅要在宏观方面制定和完善相关政策法律,而且要完善相关具体制度,尤其是税收制度和电价制度。建议在国家层面上出台相应税法,注重在进口税、所得税、增值税、固定资产税、营业税、企业所得税、个人所得税等各种税费方面提供减免与优惠,以此刺激新能源产业的投资与消费,满足有效的投资需求与市场需求。在陕西省层面上,细化国家相关制度的适用条件和标准,将国家的优惠性税收政策严格落到实处。此外,由于新能源产品在发电前期,成本高、收益少、效益反馈缓慢,政府应该对新能源开发利用主体进行一定程度的补贴,并积极探索合理的新能源发电定价机制,在现有的审批电价基础上,探索更加有效、合理的定价方式。陕西省能源产业绿色化发展,归根结底是新能源和清洁能源的大力推广和适用,而绿色电价制度是促进新能源和清洁能源大力推广适用的最直接最有效方法。