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    2017年12月16日    星期六
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法治推动陕西省传统能源产业转型升级的对策

 

胡德胜,张冰,罗维治,陈蒙

 

摘要:陕西作为一个传统能源产业大省,其传统能源产业如何选择适合自身的发展道路成为一个亟需研究的重要课题。陕西省的能源资源条件,决定了煤炭在其能源结构中占主导地位,而煤炭生产和使用所产生的污染物会严重地影响环境,因此我省传统能源产业的转型要重点关注煤炭产业。陕西省传统能源产业发展存在的问题,具体表现为:①煤炭产能严重过剩;②煤电量下降,但占比仍然居高不下;③煤炭占终端能源消费比高,散煤成为空气污染物的重要排放源;④原油生产、加工、销售数量下降;⑤天然气生产和使用量不断上升。陕西省传统能源产业转型的路径为:按照“稳油、扩气、煤转化”的思路,推进绿色开采、综合利用,延长产业链、提高附加值。在能源高效利用上,要大力推进先进开采技术以及节能技术的研发,在扩大产能的同时,降低能耗,促进成本下降。在化石能源清洁利用上,要从煤炭生产的清洁化、煤电生产的清洁化和散煤燃烧的清洁替代三个方面着手。在立足自身产业优势,改善能源利用结构上,要减少煤电、发展煤炭深加工产业链和扩大天然气产量和利用。法治保障陕西省传统能源的转型需要注意如下内容:首先,注重能源政策的引导作用,完善能源地方性立法。目前,我国传统能源产业的转型是在政策引导下进行的,2017年我国将探索建立或完善风电企业用能权交易、碳排放交易、绿色证书交易、配额、强制购买、合同能源管理等一系列制度,这些制度可以通过地方立法的方式先行探索。其次,完善能源高效使用的法律机制。通过立法的方式将经济激励机制予以明确和固定,制定对于低效落后技术的禁止和限制的负面清单制度。再次,完善推进能源清洁利用的法律机制。可通过市场创新,引入排污权交易机制等,实施排污总量控制。最后,建立政府干预下的传统能源产业市场化转型的法律治理机制。传统能源产业转型升级需要在政府干预下强制推进,在法治框架下采取鼓励企业兼并重组、强制关停、建设重点项目等多元化的路径。

关键词:传统能源产业;产能过剩;能源结构;能源效率;清洁利用;政府干预

 

 

传统能源资源因过度开发趋于枯竭,需要寻找新的替代能源。传统能源利用带来的严重环境问题,使得清洁、高效、安全、廉价能源成为能源发展的选择。国际能源市场的深刻变化也影响着传统能源的利用方式。在这些现实背景下,传统能源产业经过长时间的发展,其弊病逐渐暴露,转型成为势所必然。陕西作为一个传统能源产业大省,其传统能源产业如何顺应时代变迁,按照科学发展观的要求,选择适合自身的发展战略,成为摆在陕西省传统能源产业面前的一个重要课题。

1 陕西传统能源产业的现状

传统能源是指已经大规模生产和广泛利用的能源。传统能源产业是指对传统能源资源进行开发、加工和利用的生产部门,它主要包括煤炭、石油等部门。传统能源产业是采掘、采集和开发自然界能源或将自然资源加工转换为燃料、动力的行业。作为基础工业的重要组成部分,传统能源产业一般分成两大类:一类是能源开采行业,其产品为“一次能源”,如煤炭工业、石油工业等;另一类是能源加工转换行业,其产品为“二次能源”,如炼焦工业、石油冶炼工业、电力工业和蒸汽动力行业等。截止2014年我国能源行业的市场规模已经高达26.10万亿元,已经成为了我国最大的支柱产业之一。

陕西省全省含煤面积5.7万平方公里,主要分布在榆林、延安、铜川、咸阳、渭南、宝鸡等6市。全省预测煤炭资源量3800亿吨,居全国第四位;累计探明储量1700亿吨,居全国第三位。陕北地区煤炭资源储量大、品质优、品种全、易开采,现已探明储量1470亿吨,占全省探明储量的80%以上,占全国探明储量的11%左右,且大多属“三低一高”即低硫、低磷、低灰、中高发热量的优质动力煤和化工用煤。国家规划重点建设的十三个大型煤炭基地中,我省有神东、陕北和黄陇三个基地。全省石油资源主要分布在陕北地区的榆林、延安两市,区域面积8万平方公里,属于特低渗透油田。石油预测资源总量约40亿吨,累计探明地质储量19亿吨,居全国第五位;累计探明技术可采储量3.25亿吨,居全国第六位。全省天然气资源主要分布在陕北地区的榆林、延安两市,区域面积8万平方公里。天然气预测资源量11.7万亿立方米,累计探明地质储量1.2万亿立方米,居全国第三位。

陕西省的能源资源条件,决定了其能源结构以煤炭为主,煤炭在陕西省能源生产中占75%多。煤炭生产和燃烧所产生的排放物是环境污染的重要原因,因此,我省传统能源产业转型主要是煤炭生产和加工转换产业的转型。

2 陕西省传统能源产业发展存在的问题

2.1 煤炭产能严重过剩

    按照BP2017年发布的能源展望,中国的能源结构继续演变,煤炭占比从2015年的64%降至2035年的42%。在这一趋势下,按照国家《“十三五”能源发展规划》,对存在产能过剩和潜在过剩的传统能源行业,政策取向是“十三五”前期原则上不安排新增项目,大力推进升级改造和淘汰落后产能。发改委要求,2017年煤炭去产能工作要更加严格按照标准去产能,加快退出长期停工停产的“僵尸企业”、安全保障程度低风险大、违法违规和不达标、落后产能的煤矿。

就煤炭生产而言,去产能成为近年陕西省能源发展急需解决的问题。据省统计局统计数据:2015年全省累计生产原煤50235.80万吨,同比减少1264.77万吨,下降2.46%。2015年全省累计煤炭销量48927.69万吨,同比减少1173.43万吨,下降2.34%。截至12月底,全省煤炭生产企业库存388.82万吨,同比增加50.52万吨,增长13%。2016年全省累计生产原煤51151.37万吨,同比减少1494.61万吨,下降2.84%。按照国家发改委关于煤炭去产能有关工作部署,陕西省2016年煤炭去产能任务目标2068万吨,2016年实际完成煤炭去产能2923万吨,较国家下达的2068万吨任务目标超额完成855万吨。煤炭业去产能,是煤炭生产相对需求的过剩,这是面对市场的必然选择,但是这也为煤炭生产企业转型提供了机会。

2014年起,陕西关中地区规模以上工业煤炭消费量实现负增长,截至2016年底,累计削减969万吨。

2.2 煤电量下降,但占比仍然居高不下

    煤炭的主要用途之一是用来发电。2015年,全省发、用电量均较前期有所下降。全省累计完成发电量1169.85亿千瓦时,同比下降2.12%。全省全社会用电量1221.73亿千瓦时,同比下降0.35%。其中:第一产业用电量37.50亿千瓦时,同比下降3.98%;第二产业用电量797.30亿千瓦时,同比下降3.19%;第三产业用电量199.13亿千瓦时,同比增长7.16%;城乡居民生活用电187.80亿千瓦时,同比增长5.75%。工业用电量770.53亿千瓦时,同比下降3.00%。陕西电网机组平均利用小时数4153小时,其中火电机组平均利用小时为4400小时,分别较去年同期下降498小时、564小时。截至12月底,陕西电网累计向华中电网输送电量37.34亿千瓦时,同比下降21.54%。累计消纳四川水电47.8亿千瓦时,同比增长114%。

2016年,陕西电网23家统调电厂累计进煤4794.34万吨(日均进煤13.14万吨)。累计耗煤4798.39万吨(日均耗煤13.15万吨)。但是2016年,全省发、用电量均较前期有所增长。全省累计完成发电量1350.67亿千瓦时,同比增长16.27%。全省全社会用电量1328.64亿千瓦时,同比增长9.48%。其中:第一产业用电量38.71亿千瓦时,同比增长3.24%;第二产业用电量853.80亿千瓦时,同比增长8.19%;第三产业用电量225.46亿千瓦时,同比增长13.22%;城乡居民生活用电210.67亿千瓦时,同比增长12.17%。工业用电量828.48亿千瓦时,同比增长8.67%。陕西电网统调机组平均利用小时数3905小时,其中火电机组平均利用小时为4297小时,分别较去年同期下降248小时、103小时。截至12月底,陕西电网跨省跨区输送电量63.24亿千瓦时,同比增长57.67%。上述数据说明,用于火电的煤炭量在下降的同时,发电量增加,表明非煤炭发电量增长。火电带来的环境污染,需要依靠环保技术的提高来加以解决。为了加强工业污染源治理,2013年以来,关中地区30万千瓦以上火电机组全部完成超低排放改造,累计1634万千瓦。但煤电机组平均利用小时数明显偏低,并呈现进一步下降趋势,导致设备利用效率低下、能耗和污染物排放水平大幅增加。

2.3 煤炭占终端能源消费比高,散煤成为空气污染物的重要排放源

“十二五”时期,中国煤炭占终端能源消费比总高达20%以上,呈现终端耗煤与排放双高的局面。“十三五”期间,清洁能源替代煤炭任务艰巨。其中,散煤是空气污染物的重要排放源,对PM2.5的贡献率较高。散煤比电煤的排放污染更重、更难于治理,散煤治理与清洁替代是能源消费转型与控煤治霾的重点领域。中国之前对散煤统计分析严重不足,一是消费规模,二是污染程度。在散煤规模方面,中国散煤利用规模大致6-7亿吨,排放因子大致相当于超低排放煤电的5-10倍,都取低限计算,散煤燃烧的排放规模相当于超低排放煤电耗煤30亿吨(折合2015年电煤规模的1.6倍)以上的排放规模。在污染排放贡献率方面,除电煤和大工业用煤外,仍有很多中小型工业燃煤排放未加后处理装置,主要是中小蒸吨的燃煤锅炉,散煤更是直燃排放。有研究表明北方尤其是二三线城市散煤燃烧的污染不容小视,冬季的集中排放更是导致大气污染和雾霾的重要诱因。初步估算,其对城市大气污染贡献率高达45%-65%。我省,尤其是关中地区在冬季的大气污染程度在全国都是位居前列,环境污染问题十分严重。从2013年起,全省开始拆改燃煤锅炉,已累计拆改9417台,23256蒸吨。

2.4 原油生产、加工、销售数量下降

陕西省主要的原油生产企业为央企中石油、中石化陕西分公司以及地方国企延长石油集团公司。2015年,全省原油加工量累计1967.31万吨,同比下降6.22%;汽油产量705.09万吨,同比下降7.08%;柴油产量837.02万吨,同比下降6.56%。2016年,全省石油行业各项指标呈下降态势。全省原油加工量累计1766.19万吨,同比下降10.22%。汽油产量累计621.75万吨,同比下降11.82%。柴油产量累计726.37万吨,同比下降13.22%。因此,“十三五”期间,我省加强陕北老油区扩边精细勘探,加快富县、宜君、旬邑、彬长等新油区勘探开发,加大推广二次三次采油新技术,提高原油采收率。另外,高品质清洁油品生产能力不足、利用率较低,交通用油等亟需改造升级。

2.5 天然气生产和使用量不断上升

利用天然气作为能源可有效降低污染物和二氧化碳排放强度,天然气被称之为清洁能源。天然气二氧化碳排放量是煤炭的59%、燃料油的72%。大型燃气-蒸汽联合循环机组二氧化硫排放浓度几乎为零,工业锅炉上二氧化硫排放量天然气是煤炭的17%、燃料油的25%;大型燃气-蒸汽联合循环机组氮氧化物排放量是超低排放煤电机组的73%,工业锅炉的氮氧化物排放量天然气是煤炭的20%;另外,与煤炭、燃料油相比,天然气无粉尘排放。“十三五”期间,随着天然气资源开发利用加快,全国天然气占一次能源消费的比重将提高。

2015年,全省天然气产量累计185.28亿立方米,同比增长1.71%。2016年天然气(在陕)产量累计193.42亿立方米,同比增长4.39%。但天然气作为清洁能源,一是其成本居高不下;二是天然气供应短缺,尤其是在冬季采暖季时段。

3 陕西省传统能源产业转型的政策路径分析

随着气候变化对人类生活的影响日益加深,传统能源产业节能减排成为环境保护的重要任务。陕西省高耗能高污染的传统能源产业面临转型升级的压力,在此背景下,政策引导传统能源产业的转型升级成为主要路径,陕西省将“十三五”推动能源产业经济转型升级的目标明确为:按照“稳油、扩气、煤转化”的思路,推进绿色开采、综合利用,延长产业链、提高附加值,煤炭转化率达到45%。

3.1 能源高效利用

大力推进先进开采技术以及节能技术的研发,在扩大产能的同时,降低能耗,进而促进成本的下降。

在电煤能效提高方面,按照国家《“十三五”电力发展规划》的目标,节能减排要达到新水平。“十二五”期间,持续推进燃煤机组淘汰落后产能和节能改造升级,累计关停小火电机组超过2800万千瓦,实施节能改造约4亿千瓦,实施超低排放改造约1.6亿千瓦。全国火电机组平均供电煤耗降至315克标煤/千瓦时(其中煤电平均供电煤耗约318克标煤/千瓦时),达到世界先进水平,煤电机组二氧化碳排放强度下降到约890克/千瓦时;供电煤耗五年累计降低18克标煤/千瓦时,年节约标煤7000万吨以上,减排二氧化碳约2亿吨。“十三五”期间,力争淘汰火电落后产能2000万千瓦以上。新建燃煤发电机组平均供电煤耗低于300克标煤/千瓦时,现役燃煤发电机组经改造平均供电煤耗低于310克标煤/千瓦时。火电机组二氧化硫和氮氧化物年排放总量均力争下降50%以上。30万千瓦级以上具备条件的燃煤机组全部实现超低排放,煤电机组二氧化碳排放强度下降到865克/千瓦时左右。我省煤电产业也是在这一标准之下进行产业升级。

在石油产业能效提高方面,石油加工的工艺路线决定了石油资源的利用效率。由于在低油价时脱碳型炼厂投入低、加工成本低、投资回报高,中国炼油企业基本选择了脱碳型的加工路线。同加氢型炼厂相比,脱碳型炼厂的轻质油收率要低7%左右。现在进入高油价时代,提高石油资源利用率,大力发展蜡、渣油加氢处理或加氢劣化工艺成为未来发展的方向。加大炼化技术投入也是提升传统能源利用率的必要举措。《石油发展“十三五”规划》明确了石油产业提高能源利用效率的措施:提高原油商品率,采取增加伴生气回注、油气混输技术、伴生气凝液回收技术等措施加强油田伴生气回收利用。持续开展工业、交通和建筑等重点领域节能,推进终端燃油产品能效提升和重点用能行业能效水平对标达标。实施内燃机、锅炉等重点用能设备能效提升计划,推进工业企业余热、余压利用。

3.2 化石能源清洁利用

1)煤炭生产的清洁化

    在陕西省“十二五”期间,世界领先的煤油共炼技术工业化项目和全国首套百万吨级煤间接液化制油项目建成投产,靖边化工综合利用产业示范园被联合国确定为“清洁煤技术示范推广项目”。

2)煤电生产的清洁化

2015年我国电力行业二氧化硫、氮氧化物等主要大气污染物排放总量较2010年分别减少425万吨、501万吨,二氧化硫、氮氧化物减排量超额完成了“十二五”规划目标。按照国家《“十三五”电力发展规划》,“十三五”期间,应加快新技术研发和推广应用,提高煤电发电效率及节能环保水平。一是全面实施燃煤电厂超低排放,“十三五”期间,全国实施煤电超低排放改造约4.2亿千瓦,实施节能改造约3.4亿千瓦,到2020年,全国现役煤电机组平均供电煤耗降至310克标煤/千瓦时;具备条件的30万千瓦级以上机组全部实现超低排放。二是继续实施严格的燃煤机组大气污染物排放标准,完善脱硫脱 硝、除尘、超低排放等环保电价政策,推动现役机组全面实现脱硫,脱硝比例达到92%。陕西的煤电厂也是遵循这一政策指导实施超低排放。

3)散煤燃烧的清洁替代

    陕西“十三五”期间,利用煤炭优势,推动热电联产项目,替代冬季散煤燃烧,通过每个矿区建设一个低热值煤综合利用发电厂,基本实现陕北、关中中心城市和重点县城热电联产、集中供热。

4)汽车燃油的清洁化

    2017年1月1日起,全国全面使用国五标准车用汽柴油。国五标准指的是国家第五阶段及汽车污染物排放标准。对氮氧化物、碳氢化合物、一氧化碳和悬浮粒子等机动车排放物的限制更为严苛。油品必须升级才能达到国五排放标准。根据规定,现行90号、93号、97号三个汽油牌号将正式退市,89、92、95、98号汽油登上历史舞台。按照国家《能源发展“十三五”规划》,要抓紧制定发布国六标准车用汽柴油标准,力争2019年全面实施。目前全国已经在重点区域加快推广使用国六标准燃油。预计使用符合国六标准的油品后,在用汽油车颗粒物排放降幅达10%,非甲烷有机气体和氮氧化物总体上能够达到8-12%的排放削减率;在用柴油车氮氧化物下降4.6%,颗粒物下降9.1%,总碳氢化合物下降8.3%,一氧化碳下降2.2%。由此可见,燃油利用清洁化的标准会越来越严苛。我省也需要在成品油专项行动中加快步伐,根据国家的规定,做好使用国六标准燃油的准备。

3.3 立足自身产业优势,改善能源利用结构

1)减少煤电

    “十三五”期间,我国加大能耗高、污染重的煤电机组改造和淘汰力度,力争淘汰落后煤电机组约2000万千瓦。为实现2020年控制煤电机组在11亿千瓦以内,2017年国家能源局电力司下达“十三五”煤电投产规模的函,陕西省共涉及6个煤电项目需停建或缓建,合计1064万千瓦。

2)发展煤炭深加工产业链

    陕西全省原煤现存保有储量1678.3亿吨,居全国第四位,煤炭资源的优势是经济发展的重要基础。在煤炭去产能、煤电量降低的趋势下,发展煤炭深加工产业链成为传统煤炭产业升级的最优路径。按照国家《煤炭深加工产业示范“十三五”规划》,在“十三五”期间,重点开展煤制油、煤制天然气、低阶煤分质利用、煤制化学品、煤炭和石油综合利用等5类模式以及通用技术装备的升级示范。陕西省“十三五”期间,煤炭深加工重点建设神华榆林循环经济煤炭综合利用等煤制烯烃以及华电榆横等煤制芳烃项目,并力促项目向下游精细化工延伸。提升兰炭产业技术水平,推进煤炭分质利用示范工程建设。建设未来能源榆横400万吨煤制油项目、延长榆横200万吨油醇联产工程等项目。 

3)扩大天然气产量和利用

陕西省天然气剩余可采储量5752.82亿m3,居全国第三位。2015 年全国天然气在一次能源消费中的比重从2010年的4.4%提高到5.9%。目前天然气消费结构中,工业燃料、城市燃气、发电、化工分别占38.2%、32.5%、14.7%、14.6%,与 2010 年相比,城市燃气、工业燃料用气占比增加,化工和发电用气占比有所下降。天然气作为一种清洁能源,在未来能源结构中所占的比重将不断增加。在“十三五”期间,我省加大陕北气田和镇巴新区块勘探开发,推进彬长、韩城、吴堡煤层气和延安页岩气勘探开发。常规、非常规天然气产能分别达到500亿立方米和40亿立方米。

在提高天然气产量的同时,我省应在高耗能高污染的产业实施“煤改气”,提高天然气在能源消耗中的比重,减少环境污染。具体来说,“十三五”时期,工业煤改气的主要工作将集中在燃煤工业锅炉清洁燃料替代方面,工业煤改气仍然是治理空气污染和能源转型的工作重点,加强环境监管将有利于倒逼企业进行燃煤清洁改造。

4 传统能源转型的法律建议

2006年超越美国成为世界排放第一大国后,中国又相继成为了世界能源消费第一大国、世界第二大经济体、二氧化碳排放总量第一大国,人均排放也超过了欧盟,煤炭、水泥、钢铁、铝、铜等重要高耗能产品的消费量均超过世界一半。传统能源产业转型应在能源结构变化这一大的趋势下进行。传统能源产业转型作为一种经济转型,而经济转型都伴随着制度转型,制度转型不但设计着经济转型的目标,肯定着经济转型的成果,也规定着经济转型的路径,因而制度转型经常决定着经济转型的成败。所以,法律制度的完善应与传统能源产业转型同时进行。法律作为促进经济发展、保护社会环境的外部强制制度,只有明确、清晰、具体且具有可操作性的法律条款和责任条款才能使传统能源产业转型在法律层面上得到保障。

4.1 注重能源政策的引导作用,完善能源地方性立法

习近平主席在召开中央全面深化改革领导小组第二次会议明确提出:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,加强对相关立法工作的协调。”由于我国《能源法》、《石油天然气法》、《国家石油储备条例》、《能源监管条例》、《核电管理条例》等法律法规尚未出台,《电力法》、《煤炭法》、《可再生能源法》、《节约能源法》等法律法规尚未修改,目前的传统能源产业转型是在政策的引导下进行的。因此,建议我省推动相关能源地方性立法,为实现传统能源转型升级提供制度性保证和探索。

《陕西省“十三五”发展规划纲要》提出,把绿色作为永续发展的必要条件,构建绿色经济体系。具体到能源产业领域,积极推广高效节能和清洁生产技术及装备的集成应用,全面控制能耗强度和能源消费总量,深入实施节能技改工程,抓好重点领域节能。并探索建立用能权、排污权、碳排放权初始分配制度。2017年我国将启动碳排放权交易市场、绿色证书交易市场试点,但需要解决制度建设层面的问题,一是制度之间的协调,如适用风电企业的用能权交易、碳排放交易和绿色证书交易制度之间如何协调;二是相关配套制度的建设,如绿色证书交易机制、配额制和强制购买制度如何配合;排污权交易机制、合同能源管理制度如何配合。新制度的实施,可以通过地方立法的方式先行探索。

4.2 完善能源高效使用的法律机制

能源高效使用是节约能源减少污染的最直接的方式,也是我省能源产业转型升级绿色发展的重要路径。节约能源可以降低能源使用的成本,减少能源消耗必然带来的污染,从而降低社会环境治理总成本。

促进能源高效使用法律机制主要包括:利用政策法律推动先进节能技术的进步,利用政策和市场机制降低先进节能技术的成本,利用法律机制实现先进节能技术的易获取性。首先,鼓励和扶持能源产业科技创新,加快能源企业生产工具的更新换代,提高能源产业转化升级水平。其次,通过立法的方式将经济激励机制予以明确和固定,如给予使用节能新技术的企业贷款予以贴息,从而提高企业运用节能新技术的积极性以及准确评估成本;或者对节能成效好的企业给予一定期限的财政补贴或者奖励,从而使得节能新技术运用具有实效。最后,制定对于低效落后技术的禁止和限制的负面清单制度。

4.3 完善推进能源清洁利用的法律机制

    化石能源的使用是我国当下严重污染的主要来源,能源清洁利用是解决环境污染的最直接途径。集中使用化石能源的大中型企业排污,主要依靠清洁技术运用,依靠法律强制性规范予以控制。例如,通过设置排放标准、安装环保设备,电厂脱硫效率可以超过97%、除尘效率可达99.5%。但清洁技术的应用明显提高了企业成本。为此,可通过创新市场,如引入排污权交易机制等,实施排污总量控制,降低企业排污成本。

4.4 建立政府干预下的传统能源产业市场化转型的法律治理机制

传统资源配置以市场为导向,通过市场平等主体的交易和谈判来实现资源应有的价值,市场起到配置资源的基础作用,政府所要做的是设计并公布交易的制度,明确游戏规则,给市场主体建立稳定的政策预期。但是,传统能源产业转型升级需要在政府干预下强制推进。我国煤炭产业企业多而不强、煤炭开采工艺差、采选率不高、产能盲目扩张。这些弊端通过市场之手淘汰落后产能,推进产业整合和兼并,开发新技术,达到产业升级需要一个漫长过程。经济发展带来的环境问题,是以长时间牺牲公共利益为代价的,因此,政府必须通过干预来矫正这一不良后果。

2014年,陕西鼓励煤矿企业兼并重组小煤矿,省政府对9万t/a及以下不具备安全生产条件的、超层越界开采拒不退回或资源枯竭的、被依法责令停产整顿仍继续组织生产等9种情况的小煤矿实施关闭。“十三五”期间,陕西重点建设榆神、榆横、府谷、彬长、永陇、子长矿区等转化项目配套煤矿,积极推进小煤矿整合关停。这些政府干预措施对加速传统能源产业转型升级具有重要作用。