市级法学会:   西安   宝鸡   咸阳   铜川   渭南   延安   榆林   汉中   安康   商洛   杨凌   韩城
    2017年12月16日    星期六
 当前位置:首页 > 法律法规
 法律法规 | 法学前延

论陕西省能源产业绿色发展的定位问题

 

胡德胜,欧俊,潘怀平

 

摘要:陕西省是能源资源大省,奠基于煤炭、石油、天然气、水电等常规能源类型的陕西省能源产业,在过去的发展过程中累积了诸如缺乏创新、产能过剩、环境污染、资源枯竭等问题。面临政治经济一体化、气候变化威胁、能源升级换代等客观现实,国际上能源安全的语义发生了转变,同时国际能源秩序也在进行重构。中国国内提出了“推进能源生产和消费革命”这一重大命题并正在加速其实施。陕西省围绕传统的煤电油气、发展新能源和可再生能源等,在能源产业的上中下游各个环节进行了广泛的布局。陕西省能源产业发展面临能源产业发展适应经济新常态和发展战略转型两个重大现实问题。综合国际国内形势以及对相关问题的考虑,我们提出陕西省能源产业需要确立绿色发展这一定位。绿色发展是人类与环境的新型关系,其涉及理念转变、经济模式调整、代际公平等诸多内容。能源绿色发展是解决当今发展中的系列难题以及占领未来发展制高点的必然选择。能源绿色发展可以通过对能源代际的构成及变化来考察。陕西省能源产业绿色发展应以能源正义为最根本的价值追求。能源正义是公正地配置能源服务的利益和成本以及拥有代表性和不偏不倚能源决策的能源体系。能源正义可以从概念工具、分析工具和决策工具三个角度来考察。从概念工具上看,能源正义涉及三个核心要素:一是成本或者说能源体系的危害和外部性是怎样不公正地施加给社会;二是利益或者说使用现代能源系统和服务的权利是怎样的不均等;三是程序或者说有多少能源项目是在缺乏正当程序和代表这样的排他性决策形式下进行的。从分析工具上看,能源正义重构了8个不同的能源问题作为探讨主题。从决策工具上看,能源正义将促进适足供应(Availability)、负担得起(Affordability)、程序正当(Due Process)、善治(Good Governance)、可持续性(Sustainability)、代际公平(Intergenerational Equity)、代内公平(Intragenerational Equity)和责任明确(Responsibility)作为决策的框架或者原则。陕西省能源产业绿色发展应以能源善治为首要目标。善治有合法(Legitimacy)、透明(Transparency)、可追责(Accountability)、法治(Rule of Law)、回应性(Responsiveness)、有效性(Effectiveness)等要求。

关键词:能源产业;能源安全;能源革命;经济新常态;绿色发展;能源正义;能源善治

1 引言

能源是事关政治、经济、社会、生态等安全的战略性事项。从能源链理论看,对能源的占有、利用、技术创新以及相关制度构建,是决定文明崛起以及国际关系权力格局的重要因素。能源链的核心是能源开发利用的最优化,其需要投资、贸易、技术、政策法律等的综合支撑。51 能源链竞争是当今国际、区域乃至国内竞争的重要内容。随着中国经济社会的发展,能源问题已经成为一个必须加以特别考量的重大现实课题。陕西省是能源资源大省,能源产业具有举足轻重的地位。奠基于煤炭、石油、天然气、水电等常规能源类型的陕西省能源产业,在过去的发展过程中累积了诸如缺乏创新、产能过剩、环境污染、资源枯竭等的问题。在国家提出推动“一带一路”建设、全面推进依法治国、加快推进生态文明建设、推动能源革命、去过剩产能(特别是煤炭钢铁行业)、推动“互联网+”等重大决策背景下,陕西省能源产业如何回应问题以及走一条更可持续的发展道路,需要重视与研究。而陕西省能源产业发展的定位问题是众多研究议题中最为根本的一个,本文从陕西省能源产业发展的国际国内环境梳理入手,分析陕西省能源产业发展面临的重大现实问题,结合国家决策背景,提出陕西省能源产业“绿色”发展这一定位并阐释其内涵,最后对陕西省能源产业“绿色”发展的价值与目标体系进行探究,以期对相关理论与实践有所裨益。

2 陕西省能源产业发展的国际国内环境

深化“改革开放”这一路径依赖或者语境,决定了分析陕西省能源产业发展问题既要检视国内相关改革议程,也要关注国际相关发展情势。随着中国日益深入地融入到世界体系中,能源发展的国际性增强,陕西省虽深居中国西北内陆,但是其能源产业同样受国际因素影响,而国际能源合作表现出来的特点即是较为重要的方面。

2.1 国际能源合作深入推进

能源的战略属性决定了保障能源安全一直是国际社会的关注焦点。然而,在不同历史时期,能源安全的内涵不同;在全球化深入发展的今天,面临政治经济一体化、气候变化威胁、能源升级换代等客观现实,能源安全的含义发生了较大变化,把握这一点对理解国际能源合作意义重大。国际能源秩序是国际能源领域一系列安排及其结果的综合反映。随着时代理念的更新、权力格局的变化、能源内涵外延的拓展等,国际能源秩序在发生重构,这对国际能源合作也会形成重大影响,有必要厘清。

1)能源安全语义的转变

在国际社会,能源安全这一概念或问题的提出与能源危机密切相关。20世纪70-80年代,两次石油危机使人们明白有必要采取措施来保证石油供应安全,标志性事件是在经合组织范围内建立了以战略石油储备为核心的应急反应机制131。国际能源署(IEA)是较早专注于能源安全的国际组织;石油危机带来的政策和制度教训,促使IEA于1974年11月迅速成立,并授予其在成员国的能源安全以及其它能源政策合作事项上的广泛权力IEA对能源安全的界定是“以可承受的价格不间断地获得能源。” 一直以来,由于受到功利主义的经济观支配,传统的国际能源法及国内能源法都反映着高碳经济的时代特征,能源的唯一法律关注是解决如何确保供应的问题,而不是如何抑制浪费利用或管理其外部性273。能源安全核心语义的理解有众多维度并在不断变化;但是,它们的共同点是关注不同风险来源和不同影响措施37。从现有能源安全的界定中,我们可以发现7大主题或者维度,即能源可获得性、基础设施、能源价格、社会影响、环境、治理和能源效率1081。传统上,能源安全主要关注充足供应的可获得性和支付得起的价格,因此一般将适足供应(Availability)、可得性(Accessibility)、负担得起(Affordability)和可接受性(Acceptability),即4A作为能源安全的核心语义或者出发点416。当然,不同国家站在不同立场上对它们的解释和关注重点会有不同,例如,能源出口国家往往比较关注保障他们出口的“需求安全”,而一些发展中国家则比较关注影响他们财政收支平衡的“价格安全”71。能源安全由仅指传统的石油供应安全,到从能源可利用性、基础设施、价格、社会影响、环境、治理、效率等角度全方位地界定的能源安全,表明能源安全的内涵随着时代的变化在变化。

当前,国际能源格局发生了如下一些变化。第一,世界能源的供应格局在转向多极化,能源供应中心在不断增加。第二,世界能源的消费格局正在发生重心转移。能源消费比重由传统的发达国家主导转向发达国家降低而发展中国家或新兴经济体迅速上升。第三,世界能源的结构正在转向多元化和清洁化。能源结构上,可再生能源、清洁能源、新能源的比重在上升。1-3 上述能源格局上的变化,消解了传统认识上的一些能源风险。随着供应中心的增加,世界能源市场呈现出“多点供应、供大于求”的局面,类似于历史上两次石油危机的中断风险大大降低;随着能源来源多元化以及能源结构的多元化,传统上能源价格波动的风险也在降低。但是,与上述转变相伴,一些新的风险也引发了人们关注。传统上的能源供给中断、运输通道障碍、价格波动等风险,虽然仍可能长期存在,但是引起严重危机的可能性大大降低,“全球能源治理面临的最紧迫议题还是来自新的能源安全风险的挑战”,它们包括“能源产业的投资安全”、“能源利用的环境安全”等58。现代能源已经深度地融入到政治、经济、社会、技术等生活的方方面面,因此能源安全的维度在急剧扩张,有研究梳理后指出现有对能源安全的观察有超过40个维度5345。与传统简单的能源安全观相比,现代的能源安全观正在步入全面和深层,关注与能源相关的广泛方面。因此,这一语境下的能源合作,必须考虑其中的特殊性与规律。

2)国际能源秩序重构

国际能源秩序是国际能源权力关系的制度性安排,集中体现为国际能源活动主体的力量对比、相互关系及规则机制。在影响能源安全和发展的诸多因素中,国际能源秩序是最重要的宏观因素。现行国际能源秩序的基本特点表现为:第一,发展中国家与发达国家的权力和地位失衡。以美国为首的发达国家主导着现行国际能源秩序,表现在国际能源规则的制定、世界能源资源的控制、国际能源运输通道的控制、能源价格的制定等方面发达国家都发挥着重要影响力。第二,现行国际能源秩序很不稳定。国际战略格局的变动、国家关系的调整、国际危机的发生、国际规则的变化、国际金融投机的猖獗,以及局部战争、武装冲突、自然灾害等突发事件的发生,都直接或者间接地影响着国际能源秩序。第三,国际能源秩序酝酿新一轮调整。如果说现行国际能源秩序是以发展中的能源资源国与发达的能源消费国相互对立的“双中心”结构为基本特征,那么新一轮调整的基本趋向则是向着“多中心”或者说“多极结构”演进。78-81 现行的国际能源秩序可以说是传统大国权力或霸权的路径依赖,因此带有相当的不公正性。

近些年,国际能源领域出现了一些新情势。首先,新兴工业化国家成为全球能源消费重心;其次,美国的石油霸权地位日渐式微;再次,OPEC的影响力开始下降;其四,应对气候变化促使各国向低碳清洁能源转型;最后全球碳博弈风起云涌93-98。同时,全球政治经济领域的加深合作,也对传统的能源秩序形成挑战,变革的呼声越来越大。从变革的趋势上看,主要有:第一,许多能源的新领域、新方向(如非常规能源、北极地区能源开发)将成为关注重点;第二,应对气候变化将成为能源可持续发展过程中一项重要议题;第三,国际能源话语权争夺将成为新焦点;第四,多元化将成为能源秩序的一个新特征89-91。改变不合理、不公正的国际能源秩序,人们从不同的视角、观念、立场出发提出了不同的路径,概括起来体现在以下方面:一是共同倡导新能源安全观。例如,2006年7月17日,中国国家主席胡锦涛提出“我们应该树立和落实互利合作、多元发展、协同保障的新能源安全观”,并着重在“加强能源开发利用的互利合作”、“形成先进能源技术的研发推广体系”和“维护能源安全稳定的良好政治环境”方面进行努力。二是共同维护能源资源产地的政局稳定。三是共同维护国际能源市场的稳定。四是在发达国家与新兴国家间建立起利益平衡。五是在合作伙伴间建立起利益平衡。六是加强能源领域各环节的互利合作。86-89 国际能源秩序重构是当前国际能源领域对传统不合理安排进行检讨与修正的结果,对理解以及促进相关能源合作意义重大。

2.2 国内能源革命加快实施

    “能源革命”的完整表述为“能源生产和消费革命”,作为一项国家政策其在2012年11月8日的《中共十八大会议报告》中较早地被提出。国务院2014年6月7日发布的《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》中对“能源革命”进行了重申,即“为贯彻落实党的十八大精神,推动能源生产和消费革命,打造中国能源升级版,必须加强全局谋划,明确今后一段时期我国能源发展的总体方略和行动纲领,推动能源创新发展、安全发展、科学发展,特制定本行动计划。”该计划提出了“增强能源自主保障能力”、“推进能源消费革命”、“优化能源结构”、“拓展能源国际合作”、“推进能源科技创新”5项主要任务。 2014年6月13日国家主席习近平在主持召开中央财经领导小组第六次会议,对我国能源安全战略问题进行研究;他对能源革命提出了5项要求:第一,推动能源消费革命,抑制不合理能源消费;第二,推动能源供给革命,建立多元供应体系;第三,推动能源技术革命,带动产业升级;第四,推动能源体制革命,打通能源发展快车道;第五,全方位加强国际合作,实现开放条件下能源安全。《十三五规划纲要》对深入推进能源革命进行了总体安排,即“着力推动能源生产利用方式变革,优化能源供给结构,提高能源利用效率,建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系,维护国家能源安全。”2016年12月26日,发改委和能源局印发了《能源发展“十三五”规划》,其把能源革命作为能源发展的核心任务,并从“节约低碳,推动能源消费革命”,“多元发展,推动能源供给革命”,“创新驱动,推动能源技术革命”,“公平效能,推动能源体制革命”,“互利共赢,加强能源国际合作”5个方面做了安排。

从一般意义上讲,“能源革命”是对人类社会发展过程中所发生的能源系统的演替过程以及在此过程中出现的一系列重大变革的描述2。人类历史上已经出现过三次重大的能源革命,现在正在经历以发展可再生能源和新能源、运用先进信息技术服务能源发展等为内容的第四次能源革命。中国的能源革命也是在这一背景下提出的,但是更多地体现着中国的特点。中国的能源革命反映着中国在能源问题上面临的客观现实与问题、发生的转变等;“在方式上,是消费方式和生产方式的根本性改变;在结构上,要降低煤的用量,着力开发和发展绿色的新能源;在体制上,要对一些传统的管理体制进行根本性改变。”3 从中国“能源革命”的内涵或者涉及的关键环节看,对外能源合作是重要方面。从需求侧看,经济社会的高速发展,推高了我国的能源对外依存度,而囿于源头单一、运输通道不安全、价格波动、地缘政治等因素,断供的风险一直存在。从供给侧看,我国能源产业发展出现了产能过剩、清洁高效能源供给不足、环保约束等问题。上述两方面都要求我们积极走出去,到国际上去广泛的开展能源投资、贸易、生产、加工、运输等方面的合作。

3 陕西省能源产业发展面临的重大现实问题

根据路径依赖原理(制度惯性、锁定效应),过去的状态会对未来的变化产生重要影响229 因此,确定陕西省能源产业发展定位,要以陕西省能源产业发展现状分析为基础,全面掌握相关问题及发展趋向。

3.1 发展现状

陕西省拥有丰富的煤炭、石油、天然气、水能等能源资源(数据详见表一)。从2015年能源储量全国排名上看,陕西省的煤炭排第4位、石油排第3位、天然气排第3位。陕西省能源资源保有储量居全国前十位的还有煤层气、油页岩等。从能源分布的地域特征看,陕北主要以煤炭、石油和天然气为主,关中以煤炭为主,陕南以水能为主。

表一  陕西省近五年主要能源基础储量

 

2015年

2014年

2013年

2012年

2011年

石油储量

(万吨)

38445.30

36300.80

33712.64

31397.94

29844.34

天然气储量

(亿立方米)

7587.10

8047.88

6231.14

6376.26

5478.00

煤炭储量

(亿吨)

126.60

95.48

104.38

108.99

107.59

注:1.石油的数据为剩余技术可采储量。

2.天然气的数据为剩余技术可采储量。

    3.数据来自于国家统计局“国家数据”数据库。

 

2015年陕西省能源生产总量的等价值为48491.24万吨标准煤,其中原煤占76.5%、天然气占11.4%、原油占11.0%、水电风电及其他能发电占1.1%(详见表二)。从涨跌幅上看,根据国家统计局数据,2015年煤炭产量同比增长0.42%、原油产量同比减少0.45%、天然气同比增长0.28%、水电风电及其他能发电同比增长0.23%。

 

表二  陕西省近五年主要能源产品产量

 

2015年

2014年

2013年

2012年

2011年

原油生产量

(万吨)

3736.73

3767.81

3688.00

3527.60

3225.40

天然气生产量

(亿立方米)

415.92

410.11

371.60

311.30

272.20

焦炭生产量

(万吨)

3658.40

3834.55

3443.88

2893.99

2172.38

发电量

(亿千瓦小时)

1623.10

1620.78

1508.69

1341.83

1222.47

注:数据来自于国家统计局“国家数据”数据库。

 

    2015年陕西省能源消费总量为11715.85万吨标准煤,按等价值计算其中煤品占72.73%、油品占13.25%、天然气占9.47%、水电风电及其他能发电占4.54%(详见表三)。

表三  陕西省近五年主要能源产品消费量

 

2014年

2013年

2012年

2011年

2010年

煤炭消费量

(万吨)

18375.34

17247.95

15774.00

13318.00

11638.53

天然气消费量(亿立方米)

74.26

70.30

65.97

62.49

59.19

电力消费量

(亿千瓦小时)

1226.01

1152.22

1066.70

982.47

859.22

注:数据来自于国家统计局“国家数据”数据库。

 

从能源产业角度看,陕西省在能源产业的上中游都有布局。从能源投资上,我们可以看到煤炭、石油天然气和电力是陕西省能源产业中的重点关注方面(详见表四)。从《陕西省“十二五”能源发展规划》中,我们可以看到陕西省能源产业分布在三大各具特点的区域,即“陕北能源化工基地、关中能源接续区及能源装备制造、陕南绿色能源健康有序发展。”具体来讲,“十二五”期间陕西省重点规划建设了“十大基地”、“十大园区”和“十大工程”,内容涉及能源的勘探开发、加工、装备制造、基础设施等。根据2016年陕西省能源工作会议的介绍,陕西省“十二五”能源发展规划圆满收官,全省能源产业取得了许多新成绩,体现在:①扩大天然气、电力消费,推进煤炭清洁高效利用,能源消费结构进一步优化。②围绕绿色高效,扎实抓好煤油气资源开发。③着力扩大电力外送,加快省内电源电网建设,电力保障系统建设进一步加强。④风、光、水并举,集中式与分布式并重,可再生能源开发利用实现跨越式发展。⑤瞄准产业高端化,大力推进煤炭清洁转化利用示范,一批现代煤化工项目投产达产,形成了稳增长的重要支撑。⑥加快创新体系建设,进一步强化新技术的攻关和推广。⑦简政放权,深化改革,扩大开放,行业发展的体制机制进一步完善。

表四  陕西省近五年能源工业分行业投资情况

 

2015年

2014年

2013年

2012年

2011年

能源工业投资(亿元)

1696.64

1676.09

1786.46

1343.19

1234.77

煤炭采选业投资(亿元)

381.00

462.11

582.38

593.20

507.11

石油和天然气开采业投资(亿元)

473.74

394.27

502.79

299.49

301.25

电力、蒸汽、热水生产和供应业投资(亿元)

706.37

635.14

490.18

320.59

267.57

石油加工及炼焦业投资(亿元)

135.52

184.58

211.11

129.90

158.84

煤气生产和供应业投资(亿元)

缺失

147.22

120.08

52.37

33.93

注:数据来自于国家统计局“国家数据”数据库。

 

3.2 面临问题

1)能源产业发展适应经济新常态问题

“新常态”作为一种执政理念为习近平主席2014年5月在河南考察时首次提及2014年11月9日,在APEC工商领导人峰会开幕式演讲中,习近平主席对“新常态”首次进行了系统阐述,指出“新常态”有3个主要特点,即“一是从高速增长转为中高速增长;二是经济结构不断优化升级,第三产业、消费需求逐步成为主体,城乡区域差距逐步缩小,居民收入占比上升,发展成果惠及更广大民众;三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。” 2014年12月9日,习近平围绕“三期叠加”这一判断,对“新常态”的外在特征和内在动因进行了进一步分析;从“消费需求、投资需求、出口和国际收支、生产能力和产业组织方式、市场竞争特点、资源环境约束、经济风险积累和化解、资源配置模式和宏观调控方式”方面,他指出了“新常态”的9大特征;同时,他还指出“认识新常态,适应新常态,引领新常态,是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑。” 2015年10月26日,习近平指出“制定‘十三五’时期经济社会发展建议,必须充分考虑这些趋势和要求,按照适应新常态、把握新常态、引领新常态的总要求进行战略谋划。” 2015年12月18-21日,中央经济工作会议举行;习近平在讲话中指出“明确我国经济发展进入新常态,是我们综合分析世界经济长周期和我国发展阶段性特征及其相互作用作出的重大判断”;同时,会议还指出适应“新常态”要推进供给侧改革,树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念等2016年1月18日,习近平指出“从时间上看,我国发展经历了由盛到衰再到盛的几个大时期,今天的新常态是这种大时期更替变化的结果;从空间上看,我国出口优势和参与国际产业分工模式面临新挑战,经济发展新常态是这种变化的体现”;同时,他还指出在认识新常态上,要准确把握内涵,注意克服几种倾向,即“新常态不是一个事件,不要用好或坏来判断;新常态不是一个筐子,不要什么都往里面装;新常态不是一个避风港,不要把不好做或难做好的工作都归结于新常态。” 

从上述的梳理我们可以看到,“新常态”是对我国现阶段经济情况的描述,在“新常态”下我们提出了一系列的理念、策略、路径等。“新常态”下我国经济面临着产能过剩、债务风险增大、城镇化转型、金融乱象等突出问题,而解决这些问题以引领“新常态”,需要我们实事求是、解放思想。从能源的视角看,“新常态”也包含对我国能源产业客观现状的描述,如产能过剩、环境约束、高杠杆、市场的决定性作用不充分等。能源与我国经济发展发展的其它方面关系密切,“新常态”下解决好能源相关问题也是一个重大命题。陕西省是能源资源大省,也是国家的重要能源基地,因此,其能源产业的发展必须考虑新常态这样一个重大客观现实,思考新常态下的发展路径。陕西省做好“十三五”时期的能源发展工作,要深刻认识我国经济和能源发展的大逻辑、大规律;从总体目标上看,“十三五”时期我国能源发展要“建设绿色低碳、安全高效的现代能源体系”;从战略思想上看,“十三五”时期我国能源发展要围绕“推动能源生产和消费革命。”

2)能源产业发展战略转型问题

根据我国《能源发展“十三五”规划》,我国能源的基本形势是“我国能源消费增长换档减速,保供压力明显缓解,供需相对宽松,能源发展进入新阶段。在供求关系缓和的同时,结构性、体制机制性等深层次矛盾进一步凸显,成为制约能源可持续发展的重要因素。”具体的看,面临的主要问题有:①传统能源产能结构性过剩问题突出。主要表现为煤炭产能过剩、原油一次加工能力过剩等。②可再生能源发展面临多重瓶颈。部分地区出现了弃风、弃水、弃光问题。③天然气消费市场亟需开拓。天然气市场仍需开拓、基础设施不完善、市场机制不健全。④能源清洁替代任务艰巨。能源生产消费面临的环境约束问题严峻。⑤能源系统整体效率较低。不同供能系统集成互补、梯级利用程度不高;需求侧响应机制尚未充分建立;输送清洁能源比例偏低。⑥跨省区能源资源配置矛盾凸显。能源送受地区之间利益矛盾日益加剧,清洁能源在全国范围内优化配置受阻。⑦适应能源转型变革的体制机制有待完善。政策衔接协调不够,价格制度不完善。 面临上述问题与挑战,《能源发展“十三五”规划》提出下述政策取向。一是更加注重发展质量,调整存量、做优增量,积极化解过剩产能。二是更加注重结构调整,加快双重更替,推进能源绿色低碳发展。三是更加注重系统优化,创新发展模式,积极构建智慧能源系统。四是更加注重市场规律,强化市场自主调节,积极变革能源供需模式。五是更加注重经济效益,遵循产业发展规律,增强能源及相关产业竞争力。六是更加注重机制创新,充分发挥价格调节作用,促进市场公平竞争。

陕西省的能源发展也有其新常态,核心表现在三个变化上。第一是速度变化。消费增长减速换挡,进入中低速增长期。第二是结构优化。能源结构进入油气替代煤炭、非化石替代化石能源的双重更替期。第三是动力转换。科技、体制、发展模式等的创新,日益成为能源产业发展的重要动力。陕西省能源产业发展面临如下一些问题:①能源有效需求不足。从具体表现来看,2015年陕西省原油生产、原油加工、煤炭产销、用电量均呈现负增长,发电设备利用小时数同比减少597小时。②能源企业生产经营困难。陕西省主要能源企业效益大幅下滑,后续投资乏力。渭北老矿区人员和社会包袱巨大,企业转型发展、人员分流安置困难重重。③资源环境约束进一步加剧。陕北、关中生态环境相对脆弱,资源开发与生态环境保护、地下水资源保护矛盾等,对产业发展约束进一步加剧。④体制、机制和科技制约因素有待克服。土地、水、环境容量等要素指标配置机制尚未形成,能源审批权下放后配套管理制度尚待完善。煤油气和可再生能源清洁高效开发利用技术有待进一步突破。在应对策略方面,陕西省提出了打造“高端、高效、绿色、特色”的陕西能源升级版;具体来讲“围绕提高资源开发利用效率、提升资源附加值,着力优煤、稳油、扩气、促新、深转化、强装备,重点培育电力外送、新能源、资源深度转化三个增长点,建设能源丝绸之路产业示范、能源金融、能源贸易、能源技术、能源装备五个中心。” 

4 陕西省能源产业绿色发展定位及其内涵

从国际国内的形势以及陕西省能源产业发展面临的问题看,陕西省能源产业需要确立绿色发展这一定位。《能源发展十三五规划》在指导思想上,明确指出要牢固树立和贯彻落实绿色发展的理念。绿色发展在中国的提出有一个历史的过程。事实上,在21世纪的第一个十年中,中国已经率先开始将绿色发展的创意、理论和意识转化为国家发展规划、行动纲领和社会实践。2003年,党中央提出科学发展观思想,将人与自然和谐发展列为中国最重要的目标之一。“十一五”规划规定了约束性的绿色发展指标。“十二五”规划首次以“绿色发展”为主题,专篇论述了“建设资源节约型、环境友好型社会”,指出了绿色发展的六大支柱,即“积极应对全球气候变化、加强资源节约和管理、大力发展循环经济、加大环境保护力量、促进生态保护和修复、加强水利和防灾减灾体系建设。”进入21世纪,中国所面临的最重要战略机遇就是成为正在发生的绿色革命的参与者、创新者和领导者,实施绿色创新行动,实行绿色发展战略,实现绿色现代化目标。55-59 陕西省能源产业的绿色发展其实在《陕西省“十二五”能源发展规划》中得到了一定程度的体现,具体内容涉及陕北地区绿色度、绿色能源示范县、陕南绿色能源区、煤炭安全绿色开发、光伏发电绿色示范区、绿色煤电等。《陕西省十三五规划纲要》也明确要求坚持绿色发展理念并提出“建设陕北大型绿色煤炭基地”、“陕南绿色循环发展”、“推进绿色矿山建设”等能源绿色发展措施与路径。2016年陕西省能源工作会议也明确指出要坚持绿色的发展理念。总体上说来,陕西省能源产业绿色发展这一定位是明确的,其是陕西省能源产业发展面临的国际国内情势以及自身问题决定的,同时也是陕西省能源产业发展占领未来制高点的必然选择。

虽然绿色这一概念或者理念在诸多文件中被反复提及,但是我们仍有必要扩展对其内涵的认识。“绿色”在《新华字典》中被解释为:像草和树叶茂盛时的颜色,通常用来表示具有生命力的事物。“绿色”的生命力象征,使之具有了社会性,并被赋予了人类社会发展理论的独特内涵——不仅象征着自然界的健康有序、洁净单纯和生机勃勃,更蕴含着人类社会生态发展、环保发展、低碳发展、和谐发展、可持续高效发展的丰富内容。3 联合国开发计划署在《2002年中国人类发展报告:让绿色发展成为一种选择》中较早的提出了绿色发展这一理念。绿色发展有人将其界定为“经济、社会、生态三位一体的新型发展道路,以合理消费、低消耗、低排放、生态资本不断增加为主要特征,以绿色创新为基本途径,以积累绿色财富和增加人类绿色福利为根本目标,以实现人与人之间和谐、人与自然之间和谐为根本宗旨”,认为其有三大来源:一是几千年来中国传统文化中的“天人合一”思想;二是一百多年来的马克思主义自然辩证法;三是当代的可持续发展理论。20, 31, 33 有人将绿色发展界定为,“是指以新能源和节能环保等低碳经济发展为路径,以扩大就业、提升社会公平为动力,通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发和紧凑发展等多种手段,实现低碳、休闲与宜居(Low-Carbon, Leisure, Livability)的有机结合、相互促进的综合成果的永续发展模式139。还有人认为,“绿色发展的核心思想是投资自然资本,把发展的资源与环境基础建筑在发展自然资本上来,因为自然资本在绿色发展中是重要的经济资产及公共福利来源。”15 从上述的界定中,我们可以看到绿色发展是人与环境的新型关系,其涉及理念转变、经济模式调整、代际公平等诸多的内容。

绿色发展的内涵还可以从能源的代际更替视角来考察。根据能源替代理论(Energy Substitution Theory),“不同能源之间(内部替代),或能源与资本、劳动力要素之间(外部替代)存在替代关系”40。能源替代实质涉及资源的最优配置问题。实践中许多政策(如污染物排放控制)的成功,很大程度上依赖发生在不同生产要素和能源类型之间的可替代数量程度1261。从能源替代视角看,许多具有共同特征的能源资源就组成了能源代际(Energy Generations)且不同的能源代之间具有替代关系。能源代际反映在我们通常所使用的能源概念系统中。如常规能源和新能源,常规能源是在现有经济技术条件下能够开发且被广泛使用的能源代,新能源是在现有经济技术条件下不能开发或开发成本较高的能源代。从人类发展历程上看,能源代际在不断变化和转换。在原始和农业文明或者经济技术不发达条件下,人们通常停留在较低的能源代内,同时也没有能源代升级或者能源代际转换问题。在工业、信息文明时代或者经济技术发达条件下,能源代变得丰富,能源代升级或能源代际转换、优化问题突出。能源代际是一个综合考虑了能源特性、历史语境、价值目标等内容的复杂概念,其可以使我们更为深入地透视能源发展的本质。

“转换中的能源代际”是透视能源发展的重要维度。首先,一个地域内往往存在多种能源类型和能源代。经济社会发展水平上的巨大差异,导致人们在不同目标及层次上开发使用能源资源,因此,表现出复杂的能源代际关系。例如,出于应对气候变化、能源安全等地考量,欧盟出台了一揽子政策,正在促进提高能源效率、开发使用低碳可再生清洁能源、发展碳交易市场、支持国际能源市场规则构建与发展等20;而为了满足经济增长、提高人民生活水平等需要,一些国家(如中东中亚国家,印度、中国等新兴经济体)正在谋求扩大传统能源(如石油、天然气等)的开发和利用。其次,一个地域内可能会经历能源代升级和能源代际转换。从低级过渡到高级能源代,体现着人们发展理念、技术水平、法律制度等方面的革命性变化。资金、技术、理念等的扩散传播,为优化能源开发和利用创造着条件。能源代和能源代际转换蕴含丰富的信息,使我们可以观察、预测能源市场的能源构成、主体行动逻辑、制度背景、价格变化等等。总之,能源绿色发展很大程度上可以通过能源代际的构成与变化来考察。

5 陕西省能源产业绿色发展的价值与目标体系

    绿色发展的定位确定后,我们有必要明确其中的价值取向和目标体系。能源正义是在能源-经济-环境这样的三难语境下提出来的,对正确认识能源的本质、能源与经济社会其它要素的关系、能源的发展等具有重要意义,其应是陕西省能源产业绿色发展最根本的价值追求。能源善治是善治理念指导下的一系列目标和实现路径,其应是陕西省能源产业绿色发展的首要目标。

1)能源正义

正义是人们亘古探讨的命题,其内涵和外延是历史的、具体的。古罗马法中,将正义界定为,是指“给予每个人他应得的部分的这种坚定而恒久的愿望。”5 从正义的维度上看,分配是正义的最为显著的维度,“在当代主流正义理论中,正义通常被用作对一个社会中的分配关系的道德评价”;如果我们把正义看作是“人与人之间的一种道德关系”,那么正义就还有文化、政治等的多重维度32, 35。能源领域中对正义问题的探讨是近些年在反思能源生产使用中不断出现的问题,例如气候变化、环境污染破坏、资源枯竭等,以及能源产业如何可持续发展的语境下逐渐产生的。能源正义可以从作为概念工具、分析工具和决策工具三个角度来考察。能源正义可以作为一个重要的概念工具,为哲学家和伦理学家们整合分配和程序正义这两个通常被认为迥异的概念;能源正义可以作为一个重要的分析工具,为研究者们理解能源系统中价值是怎么样建立起来的以及解决共同的能源问题;能源正义可以作为一个重要的决策工具,帮助能源规划者和消费者做出更明智的能源选择。

从概念工具上看,首先要明确能源正义的内涵,其可以被界定为“是一个公正地配置能源服务的利益和成本以及拥有代表性和不偏不倚的能源决策的能源体系。”从既往的广泛讨论中,我们可以知道“正义”主要涉及权利、自由、权力、机会、收入、财富等这类“基本物品”(Primary Good)的分配。能源正义概念主要涉及三个核心要素,一是成本或者说能源体系的危害和外部性是怎样不公正地施加给社会;二是利益或者说使用现代能源系统和服务的权利是如何的不均等;三是程序或者说有多少能源项目是在缺乏正当程序和代表这样的排他性决策形式下进行的。从这三个要素上看,一个能源正义的世界将是促进生产者和消费者幸福、福利、自由、公平和正当程序的世界。从分析工具上看,能源正义将能源政策、技术同8大哲学理念、主要哲学影响人物、在能源方面的应用体现、非正义的表现形式、解决方案联系起来,重构8个不同的能源问题作为正义探讨的主题。从决策工具上看,能源正义将促进适足供应(Availability)、负担得起(Affordability)、程序正当(Due Process)、善治(Good Governance)、可持续性(Sustainability)、代际公平(Intergenerational Equity)、代内公平(Intragenerational Equity)和责任明确(Responsibility)作为能源正义决策的框架或者原则。436-439 

    陕西省能源产业绿色发展根本上讲,就是在当今追求可持续发展、生态环保、经济社会安全等新的历史语境下来处理能源正义问题。能源正义既是一系列实体上的安排和追求(如理念、检验标准等),也是一套方法论,是我们发现能源发展过程中问题、分析问题以及解决问题的重要工具。陕西省能源产业绿色发展要以能源正义为追求和依靠。

2)能源善治

    良好的治理即谓善治(Good Governance)。“治理”(Governance)一词,从其最原始的语义上讲有“控制、引导和操纵”的意思,很长一段时间其与统治(Government)这一语词交叉使用,主要在政治学、公共管理学的研究中出现。1989年,“治理危机”(Crisis in Governance)这一概念出现,随后“治理”概念被广泛运用。从理论维度讲,詹姆斯•N•罗西瑙对治理理论的贡献卓著,其观点主要体现在《没有政府的治理》一书中,该书专门对“统治”和“治理”进行了区分,他指出:“政府统治意味着由正式权力和警察力量支持的活动,以保证其适时制定的政策能够得到执行;治理有别于强调权威的统治,它是一种强调协作、参与和互动的模式,是由共同的目标所支持,而这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责,而且也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。”1995年,在《我们的全球伙伴关系》的报告中,全球治理委员会对“治理”这一范畴进行了界定,治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且取得联合行动的持续的过程,它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。29-30 根据学者的归纳,治理有四个基本特征:一是治理不是一整套规则,也不是一整套活动,而是一个过程;二是治理过程的基础不是控制,而是协调;三是治理既涉及公共部门,也包括私人部门;四是治理不是一种正式的制度,而是持续的互动。1-5 

善治是治理的“理想类型”,“概括地说就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征在于它是政府与社会、政府与公民、政府与市场对公共事务的互动合作管理,是国家与公民社会的一种宽容为本、合而不同、合而共生的互促互进关系,是两者的最佳状态。”[31]283-284 从权力运行的角度看,善治其实是国家权力干涉的领域逐渐缩小,权力回归社会,社会自我管理的领域扩大的过程。从国家与公民社会之间的关系看,善治是国家和社会、公民之间展开良好合作的过程,善治需要政府发挥其职能作用,同时善治也离不开公民、社会的参与、合作。根据学者的归纳,善治有六个基本要素:一是合法(Legitimacy),指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态;二是透明(Transparency),指政治信息的公开性,透明性要求与公民利益相关的政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知,以便公民能够有效地参与公共决策过程,并且对公共管理过程实施有效的监督;三是可追责(Accountability),指人们应当对自己的行为负责;四是法治(Rule of Law),法律是公共政治管理的最高准则,任何政府官员和公民都必须依法行事,在法律面前人人平等;五是回应性(Responsiveness),指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应;六是有效性(Effectiveness),一方面指管理机构设置需合理,管理程序科学,管理活动灵活,另一方面指最大限度地降低管理成本。308-309 善治有如下几方面的重大意义:其一,善治理念有助于推进政府问责制的构建;其二,善治理念有助于“信任”社会资本存量的提升;其三,善治的网络治理理念有利于充分发挥社会多元主体尤其是第三部门在推进政府问责制中的作用。77-80

    陕西省能源产业绿色发展,根本上讲是个治理问题,因此善治应成为其首要的追求目标。当然,善治只是为我们指明了主要的框架体系和进路,对于一时一地的具体情况,还要从实际出发,在善治要求和指导下构建更为详细的目标体系和对治进路。2016年陕西省能源工作会议从稳步提高能源清洁绿色消费水平、积极推进能源供给侧结构调整、持续深化“三个转化”实现能源高效清洁利用、着力实施能源创新驱动发展、切实抓好规划研究和改革工作、切实强化能源监管努力扩大能源合作6个方面提出了陕西省“十三五”期间能源发展的一系列目标,按照善治的要求和路径我们认为它们还有进一步拓展、细化和修正的空间。

6 结语

    陕西省是能源资源大省,能源产业的发展问题既关系到国家的能源安全,也关系到地方的民生福祉。能源资源具有两面性,即一方面其是一笔宝贵的财富,用之得当则可以造福一方;另一方面其也有一定的负面性,例如其可能带来负外部性、资源诅咒、不公平等问题。充分认识这种两面性,在新的历史语境下,要求我们进行理念和方法论上的革新。在国际场域,对能源发展的反思与批判一直在进行,人们纷纷提出能源正义、能源可持续发展、能源低碳化、能源多元化等等思想、路径与方法。在中国国内,探索能源发展的适宜路径也一直是各级政府的重要工作,国家层面我们提出了“推进能源生产和消费革命”这一重大命题。陕西省能源产业的发展深受国际国内多种因素的影响,国际上正在发生的能源安全语义转变、能源秩序重构,国内的能源革命、经济新常态、“一带一路”建设等等将对陕西省能源产业发展形成本质的影响;因此,及早的进行研究和准备十分必要。在梳理陕西省能源产业发展现状的基础上,我们对陕西省能源产业发展适应经济新常态问题和能源产业发展战略转型问题进行了探究。综合考虑国际国内形势以及陕西省发展面临的问题,我们提出陕西省能源产业需要确立绿色发展这一定位。陕西省能源产业绿色发展应以能源正义为最根本的价值追求,以能源善治为首要目标。