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10期

陕西省法学会                   2016年9月26日

 

“推进司法体制改革工作

和深化公安、司法行政改革”的对策建议

 

  9月2日,陕西省法学会组织召开了“推进司法体制改革工作和深化公安、司法行政改革” 研讨会,来自省委政法委、省高级人民法院、省检察院、省公安厅相关部门、各市法学会专职副会长和省法学会相关研究会的代表和主题征文获奖作者共60余人参会。会上,8位获奖作者代表作了交流发言,省法学会科技法学研究会会长、西安交通大学法学院马治国教授,省法学会民事诉讼法学研究会会长、西北政法大学民商法学院董少谋教授,省法学会刑事法学研究会副会长、西北政法大学刑事法学院院长冯卫国教授分别作了点评,为“推进司法体制改革工作和深化公安、司法行政改革”建言献策,提供智力支持。

  一、依法独立行使审判权是司法体制改革的基本要求

  (一)关于法官员额制

  法官员额制是决定新一轮司法体制改革成败的核心问题。法官员额制改革的目的是通过提高任职门槛和职级待遇,把优秀的司法人员和有效的司法资源分配到办案一线,实现司法的专业化、职业化和精英化,从而提高司法公信力。

  目前,全省法院现有中央政法编制10743人,其中法官6776人,按照中央司改的要求,在中央政法编数基数上,按39%的比例确定法官员额,现有法官中的2586人需转任为司法辅助人员或行政人员。

  省高级人民法院研究室副主任王琪轩以紫阳县法院审判权运行机制改革实践为切入点,宁陕县人民法院书记员黄润东从队伍建设谈法官员额制改革,都认为在进行员额制改革的过程中,一是要合理确定法官员额的数量。要根据辖区经济社会发展、人口数量(含暂住人口)、服务半径、地域环境、案件数量等基础因素,结合法官办案工作量和不同审级法院功能定位、审判辅助人员配置等实际情况,科学核定法官员额。目前我省的做法是以案定额,全省统筹,分类预测法官员额。二是要科学确定法官入额的标准。在围绕政治素质、审判能力、专业水平和司法经验四个方面设定选任的具体标准时,应针对不同审级法院和审理案件主要类型的实际,在权重上有所区别,地处乡村的县级法院法官可注重司法经验和调解能力,因为他们面对的案件多为法律关系并不复杂的婚姻家庭、邻里关系等传统民事纠纷。而高中级法院和县区法院在注重司法经验的基础上,应重点考虑专业水平和审判能力,因为他们面对的案件类型和法律关系更为复杂。三是妥善解决未入额法官的问题。建议一方面给予其在以后员额选任中的优先权;另一方面建议省委根据工作需要,将未入额法官安排至政法其他部门,比如司法行政调解、社区矫正等部门,可以发挥其熟悉法律、经验丰富的优势。

  董少谋教授在点评时强调,司法体制改革不是一项诉讼制度改革,也不是审判方式的改革,而属政治体制改革。从中国历史上的司法改革看,必须在坚持和依靠党的领导下有序推进,这一点是绝对不能含糊和动摇的。新的法官选任模式,基层法院应侧重于法官的审判实践经验,而中级法院,高级法院应更加侧重法学理论功底和专业素养。

  (二)关于司法责任制

  司法责任制是司法体制改革的基石,“让审理者裁判,由裁判者负责”是本轮司法改革完善司法责任制的核心内容。我省司法责任制改革中的具体做法:一是重新整合审判资源,组建审判团队。如紫阳法院按照主审法官+办案法官+书记员的模式,打破庭室界限,组建了7个审判执行团队。铜川耀州区法院办公室副主任杨博也提出要虚化庭室设置,探索建立刑事、执行、交通事故、家事类、合同类等相对固定的专业审判团队。二是科学划分审判职权。紫阳法院和耀州区法院都取消了案件审批制度;缩小审委会讨论案件的范围和数量;赋予案件审理者独立签发文书权。三是成立案件咨询机构。如紫阳法院由主审法官组成的案件指导委员会,耀州区法院通过吸收审委会委员和部分审判经验丰富的法官参与的专业法官会议。案件指导委员会和专业法官会议都是对审判执行工作中遇到的疑难问题提出指导意见,供独任法官和合议庭参考。四是强化司法公开、案件评查和责任追究。

  董少谋教授点评认为,司法责任制应放在审级制度的框架内把握,首先应完善我国的审级制度,实行“宝塔式”的三审终审制,对“审监”这一救济程序进行诉权化改造,以解决“申诉难”。

  (三)关于审判层级管理

  审判层级管理是指上级法院对下级法院审判执行工作的监督指导以及各级法院内部审判委员会、院长、庭长、审判长以及专门审判管理机构等不同层级主体对审判执行工作的组织、指导、评价、监督、制约。

  宝鸡市中级人民法院审管办主任齐志远,把审判层级管理中存在的问题归纳为:层级管理出现“交叉化”、“行政化”、“多头化”,专门审判管理机构出现“真空化”、高层管理太细导致案件质效“滞异化”、层层管理者与审判人员之间的“矛盾化”。他同时提出了完善审判层级管理的对策建议,主要是审判层级管理主体职责应进一步厘清。一是上级法院对下级法院应以数据统计分析、类案指导和个案监督的方式,进行宏观管理;二是院长应在事前通过人员调配、主持审委会议和负责制定规范性规则等方式,对审判资源实行动态管理;三是审委会、庭长和审判长在事中,应通过个案指导和疑难案件会诊等方式进行审判管理;四是专门审判机构和审委会在事后,应通过案件评查、质效评估和经验总结进行综合管理。

  董少谋教授点评指出,加强审判层级管理机制的改革是审判管理改革的核心和关键。如何加强审判层级管理,提升管理效能,应建立一种符合法院审判管理实际,严格遵循审判规律,维护司法公正、提高司法效率、体现司法权威的现代化审判层级管理的长效机制。

  二、主任检察官应成为检察机关唯一的独立办案主体

  主任检察官办案责任制是指“主任检察官在检察长及检委会领导下,对授权范围内的案件独立行使决定权并承担相应办案责任的制度。”但该制度目前仍处试点阶段,主任检察官的法律地位仍不明确,与现行法律、司法解释存在一定冲突。

  西安市雁塔区人民检察院检委会委员闫旭明,提出主任检察官应为唯一的独立办案主体。应制定主任检察官的任职条件,设立主任检察官办公室,未取得主任检察官资格的检察官和书记员作为主任检察官的助理,协助主任检察官办案。关于主任检察官与部门负责人、检察长和检委会的关系。他提出,部门负责人与主任检察官是行政上的领导与被领导关系,但在业务上并非上下级关系,部门负责人作为行政领导,应当只负责行使日常行政管理权,包括案件分配、工作考勤、对检察官的工作进行考核等,不应对案件进行审核检察长与主任检察官之间既是行政上的上下级领导与被领导关系,也是业务上的领导与被领导关系。检察长对主任检察官的领导可以通过对主任检察官办理的案件实行备案审查、监督来实现,但不应对案件直接作出决定;检委会是检察机关的决策机构,在位阶上具有最高地位,只有检委会具有案件的最终决定权,检委会对主任检察官办理的案件有否决权和最终决定权。关于主任检察官的任职条件,他认为主任检察官应有较高的履行职务的专业知识和水平、较高的理论素养和工作能力,还应规定在同一岗位一定的工作年限,建议为5年。

  马治国教授点评认为,检察制度的改革,是司法改革中的组成部分,核心是主任检察官的任职制度,重点是主任检察官的地位及任职条件,也就是如何遴选出合格的主任检察官。主任检察官是唯一独立的办案主体,要正确划分主任检察官与部门负责人、检察长、检委会的法律职务与行政职务的关系。

  三、新理念引领下的公安队伍建设问题

  西安市公安局办公室科员杨硕,认为当前基层公安队伍存在的主要问题是:基层民警日常工作强度高;基层公安队伍人数多,升职晋升困难;执法环境恶劣;大量非警务活动占用警力资源。他提出要以五大发展理念为引领,着力提升基层公安队伍的管理水平,注重在改变管理方式上下功夫。一是要创新发展,推动队伍管理现代化。创新思维方式、工作机制和工作方法,探索研究民警分类管理方法,充分挖掘民警潜能,变被动为主动,提升队伍尽职履责能力。二要协调发展,推动队伍管理均衡化。同步推进警察招录培养改革,同步推进领导班子建设,同步推进职业保障建设,同步建设正规化辅警队伍。三要绿色发展,推动队伍管理高效化。要推动队伍管理高效化,强化教育训练,提升履职能力;优化警力资源配置,按照“警力跟着警情走”的原则,做到警力无增长改善;细化职责分工,合理分配任务。四是要开放发展,推动队伍管理共赢化,加强警政开放,加强警警开放,加强警民开放。五是要共享发展,推动队伍管理效能化,推进各项改革措施落实到位,以“马上就办”的理念,让人民群众在每一次执法活动中感受到公平正义。

  陕西警官职业学院赵长明老师对刑警队伍的人才流失进行研究后发现,造成人才流失的原因是职位晋升困难、办案经费不足、基础设施简陋、住房、工资及福利待遇、医疗保健等保障机制不到位。他提出新时代刑警队伍人才培养的路径:一是严把入职标准,提高选拔要求。二是加强科技建设,增强队伍作战能力;三是提高待遇,调动民警工作积极性;四是强化考核,建立科学的激励机制;五是加强培训,壮大振兴人才队伍。

  冯卫国教授呼吁,各级公安部门要以五大发展理念为引领,加强公安队伍建设。刑侦科技建设,要利用好大数据,改善刑警队伍的结构,提高待遇,建立科学的考核激励机制。

  四、对监狱法改革的迫切期待

  省司法厅法制研究处主任科员张天翼,围绕“我国监狱法发展趋势探析”这一主题进行了发言,他在简要介绍监狱法的立法背景下,集中提出了监狱法存在的现实问题,具体包括:一是我国监狱法的位阶不高。二是我国监狱法的立法体例过于单薄。三是我国监狱法的内容亟待修改。四是监狱法缺乏配套法律体系。张天翼对我国监狱法的未来发展方向构想提出:一是要逐步形成与刑法和刑事诉讼法三位一体的刑事法律体系格局。二是要凸显监狱地位,体现监狱法作为刑事执行法执行机关的权威性。三是要完善与监狱法配套的法律体系。要尽快出台《社区矫正法》、《监狱法实施条例》、《监狱武装警戒条例》、《监狱组织条例》、《监狱企业管理条例》、《刑满释放人员保护办法》和《监狱执法监督条例》等。

  冯卫国教授点评认为,我国现行《监狱法》在正确执行刑罚,惩罚和改造罪犯,预防和减少犯罪等方面,确实起到了积极的保障作用。但是也的确存在位阶低、条文少、操作性不强和体系性不够等问题,已经不能适应监狱行刑改造工作的现实需要。希望全国人大常委会和国务院,尽快将监狱法的修改完善纳入立法工作计划,并尽快出台相关的细则性条例