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 法学研究 | 成果转化

4期

陕西省法学会                   2016年7月21日

 

“深化内分”是实施审执分离的最佳方案

 

  日前,西南政法大学民诉教研室主任马登科在主持的中国法学会 “深入研究党的十八届四中全会精神”重点专项课题的成果中,分析了当前实施审执分离的相关方案,认为“深化内分”是最佳方案,并提出了具体建议。

  一、对相关方案的分析

  “彻底外分”方案。即将整个执行工作从法院分离出去,交给其他部门负责。这个方案有利于强化执行力度,但存在以下问题:第一,“彻底外分”不符合执行权性质。执行权不单纯是行政权,从申请执行到执行终结过程中的所有执行机构活动,包括民事权利判断和执行利益争议裁判,都是执行权的运作范围,它是一种综合司法权和行政权的复合性权力。第二,执行程序启动权、可执行财产及权益判断权、执行程序救济裁判权等执行权力的行使,对专业性要求很强,只能由法官行使,其他人员不具备相应的专业素养和执行经验。第三,“彻底外分”域外没有先例。在审执分离方式上,目前有三大模式:将执行行政性事务人员附设于法院或者半附设于法院,此模式为绝大多数国家所采取;在法院外设立单独的执行事务局,专司执行中的行政事务性职能,此模式只有瑞典、越南和蒙古等极少数国家采取,但执行中的权利救济事项仍由法院行使;将拍卖等部分执行事务委托民间公司行使,加拿大不列颠哥伦比亚省和我国台湾地区有过实践。但是将执行裁判权也“彻底外分”尚无先例。

  “部分外分”方案。即将部分执行工作交由法院以外的其他部门。此方案有利于强化执行力度以及实现执行中裁判权和实施权彻底分权运行,问题在于:第一,影响执行效率,降低人民群众的司法满意度。行政机关设立的单独执行局无权行使执行裁决权,该事项会在法院和执行局之间来回反馈,增加了债权实现的环节和部门,加大了当事人成本。第二,容易出现权力行使的随意性。不能执行的“法律白条”现象背后情形复杂。在执行财产信息不透明时,外分执行局可能基于行政强权的惯性思维,通过运动性执行以解决执行难,或以执行难为借口消极执行。第三,以行政诉讼形式监督外分执行局容易出现法律死结。民事执行案件中可能涉及的 执行行为及衍生的行政诉讼有数项乃至数十项,数量巨大。同时外分执行局拒不自动履行败诉的行政判决,最终实施强制执行的机关就是自己,将出现“自己对自己动手术”的逻辑悖论。第四,更易滋生地方保护主义。外分后,人民法院裁判权益要靠地方行政机关实现,对涉及地方党政机关为被执行人和涉及地方利益的案件,执行难度将进一步加大。对此方案,域外的失败教训值得汲取。上世纪90年代,蒙古国在法院外设立独立的执行机关,以解决执行难、提高执行效率,但改革后执行机关及执行员的公信力受到挑战。越南也曾将民事执行权交给行政机关行使,但执行效率明显下降,实际执结案率由之前的30%降到10%。

  “深化内分”方案。即将推动审执分离的工作重点放在法院内部,将审判和执行进一步彻底分离。优点在于:第一切合执行权运行要求。执行权为复合性权力,在法院内分为执行裁判权、命令权和执行实施权符合执行权性质,符合不同执行权力对行使主体的不同法律素质要求。第二,符合国家惯例。绝大多数国家的执行命令权能和执行裁判权能都掌握在法官手中,执行实施权能由司法职业人员行使。第三,改革成本最小。自1999年以来,法院系统进行过多轮审执分离的改革试点,积累了丰富的经验,继续改革对社会冲击也最小。实践中,“深化内分”方案实施效果不佳的原因在于:第一,力度不够,权力过于集中。1999年以来多轮审执分离的改革,执行裁决命令权、执行实施权大都集中于法院执行局,虽压缩了部分执行员的权力寻租空间,但无法限制更高级别领导权力的滥用。第二,由于委托执行拍卖包括拍卖机构遴选、资产评估、竞标资质审查、拍卖保证金缴存、资产过户等多个环节,每个环节都可能有巨大的利益空间。形式上,执行法院在委托后不再负责,实际上公权、私权混同,容易导致权力寻租。第三,对于执行财产信息不明引发的执行难和执行乱,审执分离并非根治之道。当前,传统执行方式无法适用种类多样、信息海量、流转快捷的财产结构变化、必然出现被执行财产信息不明。财产信息不明,可否执行就失去了标准,即使将执行权交由行政机关甚至警察行使,强化执行力度,解决暴力抗拒执行,也无法有效解决执行难和执行乱问题。

  综上,从执行权的性质、权力运作的主体素质要求、程序简易程度、执行效率、立法先例、改革风险等多角度考虑,目前“深化内分”是实施审执分离的最佳方案。

  二、“深化内分”的具体方案

  “立、审、执”彻底分权。一是执行立案、分工由法院立案庭负责。二是执行局由执行法官、执行员(执行员为行政人员)两部分构成,可酌情增派法官助理、书记员、法警等。执行法官负责执行命令和做出初步司法裁判;执行员负责送达法官的执行裁定、命令并实施具体执行措施。组织上,执行局实行双重管理,一方面接受所在法院的管理,另一方面接受上级法院执行局的统一管理。三是建立独立的执行裁判庭,由执行法官、法官助理和书记员组成,按普通诉讼程序审理案件,行使对执行实体权力事项的裁判权。执行裁判庭不隶属于执行局,不受上一级法院的领导。

  四级法院执行机构各司其职。最高人民法院执行局负责监督、指导、协调地方各级法院的执行工作,但不负责执行案件的领导指挥职能。省高级人民法院执行局负责统一领导、统一管理、统一协调全省各级法院执行工作,并负有监督和指导职能。基层和中级人民法院可实行“立、审、执”彻底分权,按照“一执行局、一执行裁判庭”方案直接构建和运作。

  取消委托拍卖,探索建立法院自行网络执行拍卖平台。执行拍卖为公权力,委托不是执行拍卖的基本形式。从世界范围看,将执行拍卖普通让渡给私人行使的先例极少。目前,可进一步探索建立和推广法院在淘宝网上开店等新的自行拍卖模式。

 

(根据中国法学会《要报》摘编)