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    2020年2月23日    星期日
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第二届“法治陕西论坛”交流发言摘编之二

 

许胜晴:实现乡村生态振兴的法治建议

 

  当前,我国正大力实施乡村振兴战略,生态振兴是乡村“五个振兴”的重要内容,是广大农民群众对建设美丽家园的迫切需要,是优化农村发展方式、实现农村生态文明与物质文明和谐发展的必然选择。习近平总书记指出,要坚持人与自然和谐共生,走乡村绿色发展之路,让生态美起来、环境靓起来,再现山清水秀、天蓝地绿、村美人和的美丽画卷,让良好生态成为乡村振兴的支撑点。2018年中央一号文件也指出,乡村振兴是“生态美”和“百姓富”的统一,良好的生态环境是农村的“最大优势”和“宝贵财富”。

 

  随着生态文明建设不断深入,我国乡村生态建设取得了长足发展,但农业面源污染和农村地区生态退化及生物多样性减少等问题依然严峻。而且,随着我国环境政策法律的日益严格以及城市环保执法力度的增加,城市中的高污染、高能耗企业也逐渐转移到乡村区域。乡村生态环境面临巨大的发展压力。然而,由于农村地区大多缺乏专业的环保机构和环境监管执法队伍,其生态环境问题往往难以得到有效的常态化治理,现有治理机制难以为乡村生态振兴提供全面保障。

 

  为确保乡村生态振兴的实现,从以下三个方面提出完善乡村生态振兴法治保障机制的建议:

 

  一是以经济激励措施调节乡村发展行为。产业生态化的实现既不能单纯依靠市场机制,也不能仅依赖政府的监管,更需要以法治的理念和思维、规则和制度来保障其顺利、有效实现。农民在农业生产方式方面作出符合农村环保要求的变化,有助于乡村生态振兴,但是这些措施可能造成农民因减产和(或)成本增加而受到收入损失。因此,需要通过立法确保有关农业和环境的政策目标,尤其是需要为农民提供适当的收入安排以补偿相应的机会成本和实际成本。例如,欧盟专门制定农业环境措施向自愿履行环保承诺的农民提供资金。2007-2013年欧盟在农业环境措施方面的支出高达330亿欧元。而且,欧盟把环境标准的遵守义务与对农民的补贴相结合形成了交叉合规机制,它将对农民的补贴与遵守有关环境、食品安全、动植物健康和动物福利的基本标准,以及维持良好的农业和环境条件联系起来。所有接受补贴的农民都必须遵守强制性交叉规定,否则将无法获得补贴。

 

  二是以多元共治模式提升治理效能。乡村区域分布广泛,点多面广,依靠科层制的管理需要付出巨大的行政成本。村民自治是乡村治理的基本制度。乡村生态振兴需要广泛调动群众积极性。我国的村民自治制度与多元治理机制具有内在的一致性,强调政府与社会的密切合作,以及社区的自我管理。通过立法保障多元共治以实现乡村生态振兴,可以从强化乡村基层组织环境治理能力和责任、培育乡村生态振兴公益组织、将生态保护与扶贫相结合等方面着手。同时,为调动农民治理和保护环境的积极性和主动性,在设置管理标准时可通过合同方式加以灵活变通,通过农民积极的环境保护行为补偿放松相关监管标准的生态损失。例如,荷兰实行的环境合作社制度在环境政策法律执行方面体现了更大的灵活性。农业环境合作社的核心在于对统一的环境规制措施进行灵活调整,从而考虑到地方环境资源以及农业发展的特殊性,避免一刀切的环境管理造成消极的社会经济影响,同时不减损相关措施所要实现的目标。

 

  三是以环境污染受害者援助机制增强法的实效。乡村地区环境问题的加剧与环境资源政策法规的执行有密切关系,也与乡村地区环境污染受害者在一定程度上得不到有效救济有关。这与乡村居民对环境污染的因果关系和危害认识不足,法律维权意识淡薄以及维权成本相对较高有关。为了确保相关法律法规获得普遍遵守从而实现生态环境法治,对乡村环境污染受害者加以帮助,建立法律援助机制尤其关键。通过乡村环境污染受害者援助机制,在法律服务、救济基金设置等方面进行明确立法保障,将有助于环境资源法律法规在乡村地区的切实推行,强化对乡村工业污染的防治力度,增加污染者违法成本和提高环境污染事件的追责力度。

 

  (本文系作者主持的陕西省社会科学基金项目“国家公园建设背景下陕西秦岭地区生态化发展法治研究”的阶段性成果)