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    2019年10月16日    星期三
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我国金融纠纷调解的现状与发展

 

  近年来,金融产品日新月异,金融消费纠纷复杂程度越来越高,综合类金融产品的出现使得监管越来越困难,金融消费者与金融机构间因信息不对称所形成的弱势地位,诉讼及非诉讼解决模式都面临巨大的挑战,构建多元化多途径纠纷解决机制,对于现代社会经济发展,定纷止争促进和谐稳定,具有重要意义。陕西专家委员会委员、省法学会金融法学研究会会长、西北政法大学强力教授提出以下建议:

 

  一、我国金融纠纷调解的概况

 

  截止2018年末,全国法院审结金融借款、保险、证券等案件83.9万件,人民银行各级分支机构受理金融消费者投诉33814笔,同比增长56.52%,全国法院审结民间借贷案件223.6万件。在金融消费纠纷案件类型方面,银行信用卡纠纷案件占全部金融纠纷案件比重的60.82%。从案件规模和案件类型比重可以看出,当前金融纠纷主体主要以银行业及类银行金融机构为主,其纠纷整体数量增幅明显。

 

  解决日益增长的金融纠纷,我国主要有诉讼与非诉调解两种途径。其中,非诉解决途径近年来发展快速,主要包括向金融机构内部投诉、向金融行业协会投诉、向“一行两会”投诉、向消费者协会投诉、进行金融仲裁、独立第三方调解解决六种类型。这些解决方式均具有低成本、快捷性等优势,但同时也存在公正性受限、金融专业知识欠缺等缺陷。例如,全国各级消费者协会解决纠纷,因其工作人员金融专业知识的不足,在消费者权益保护的工作中,会出现与金融机构配合的积极性不高等问题。

 

  因此,从客观、中立、专业的角度出发,公正有效保护金融消费群体在金融领域的合法利益,有效解决矛盾纠纷,需要尝试在我国引入金融纠纷专业调解制度。

 

  二、我国金融纠纷调解制度的实践

 

  “一行三会”设立金融消费者保护机构后,金融消费者投诉和解决金融消费纠纷被作为重点工作来抓,且已取得了显著成绩。金融监管部门牵头推动金融消费纠纷的非诉解决机制建设,成立了专门的金融纠纷调解机构,并尝试在中国引入金融纠纷专业调解制度。从受理范围来看,分为综合性金融纠纷调解机构与行业性金融纠纷调解机构。

 

  (一)行业性金融纠纷调解机构由银监会、证监会、保监会等监管部门推动成立。

 

  1、就银行业而言,2010年6月30日,中国银监会指导中国银行业协会发布了《关于建立金融纠纷调解机制的若干意见(试行)》,推动了银行业金融纠纷调解工作站等机构建设,并开展了对涉及银行业金融纠纷的当事人进行专业调解等工作。2015年5月26日,深圳市银行业消费者权益保护促进会作为国内首家银行业消费者权益保护第三方机构宣告成立。2015年6月18日,上海市高级人民法院和中国人民银行上海分行联合签署《关于建立金融消费纠纷诉调对接工作机制的会议纪要》,决定在上海市建立金融消费纠纷诉调对接机制。上海市金融消费纠纷调解中心作为行业性调解机构依法对金融消费纠纷进行调解,该机构作出的调解协议可由当事人在30日内申请人民法院司法确认。经确认的调解协议,如一方拒绝履行或未完全履行的,另一方可持确认的调解协议向法院申请强制执行。法院在受理涉及金融消费纠纷的案件前或受理案件后,经当事人同意,可以将争议案件委托(委派)调解中心进行调解,也可邀请调解中心推荐的专家、专业人员共同参与调解,或者由他们提供专家意见。法院鼓励和支持上海市金融消费纠纷调解中心参与法院设立的“诉调对接中心”工作。上海市高级人民法院和中国人民银行上海分行对上海市金融消费纠纷调解中心的调解工作进行指导和监督。

 

  2、就证券行业而言, 2012年2月,中国证监会指导中国证券业协会成立证券纠纷调解中心,并与地方证券业协会建立了证券纠纷调解协作机制。2012年6月,《证券纠纷调解工作管理办法(试行)》、《证券纠纷调解规则(试行)》、《调解员管理办法(试行)》三项证券纠纷调解规则的公布,进一步推进了证券纠纷调解机制建设。2013年9月23日,深圳国际仲裁院和深圳市证券业协会、深圳市期货同业协会和深圳市投资基金同业公会共同设立了深圳证券期货业纠纷调解中心,采取“调解+仲裁”的方式解决证券期货领域的金融纠纷。

 

  3、就保险业而言, 2014年11月18日,保监会出台《关于加强保险消费者权益保护工作的意见》,在全国范围内广泛建立保险纠纷诉讼与调解、仲裁与调解对接机制。《意见》要求保监会有关部门、保监局和地方保险行业协会要建立包括调解、仲裁、诉讼等在内的保险消费纠纷多元化解决机制,并加强与司法机关、仲裁机构的沟通合作。除了保监局的消费者投诉维权热线12378之外,全国共设立了300余个保险纠纷调解机构,覆盖了各保监局全部辖区。目前,各保监局建立的保险纠纷调处机制与最高人民法院一起,为推动建立保险纠纷“诉调对接”机制而努力。

 

  (二)陕西省在金融纠纷解决方面进行着有益的探索。

 

  2019年1月11日,西部地区首家省级行业性人民调解委员会——陕西省金融消费纠纷人民调解委员会揭牌。陕西省金融消费纠纷人民调解委员会由陕西金融消费纠纷调解中心报告陕西省司法厅备案成立。2015年6月30日,在中国人民银行西安分行的指导下,陕西金融消费纠纷调解中心正式成立。陕西省金调委依托调解中心设立,是对调解中心功能的补充和加强。

 

  目前,调解中心拥有来自全省各地的专家调解员86名,纠纷调解服务覆盖全省。几年来,调解中心加快开展与省内司法机构的诉调对接工作,现已和陕西省高级人民法院、新城区人民法院签订了书面文件,与西安市中级人民法院和多家基层法院达成口头协议,诉调对接工作进展良好。截至2018年底,调解中心共受理金融纠纷148起,调解105起,调解成功73起,成功率达69.6%。

 

  通过对当前金融调解中心的运作进行观察和分析,我们可以发现:中国现阶段引入的金融调解制度仍存在基础性制度建设需要完善等问题。金融监管部门基于金融消费纠纷解决的实际需求,急切引入金融调解制度,以实现消费者、金融机构与监管部门三方之间的共赢,但是金融理论储备比较薄弱,金融法律基础制度渊源不足,对金融机构和金融消费者的宣传和引导亦远远不够,要突破现有的瓶颈,亟需进行理论的深化和制度创新。

 

  三、金融纠纷调解制度的创新与完善

 

  面对当前我国金融消费者权益保护的迫切需求和金融纠纷解决途径的现实困境,我们应提升理念,守正创新,循法而行,综合应对。

 

  (一)加快完善立法,明确范围定位。

 

  鉴于我国金融消费权益保护所面临的困难与挑战,我们应当借鉴国际先进经验,以专项法律或者授权制定行政法规的形式,在立法层面确立专业金融消费纠纷调解机制的法定地位。

 

  立法依据。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。加强行业性、专业性人民调解组织建设”。《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》等指导性文件,为建立和完善金融消费纠纷非诉讼第三方解决机制提供了立法依据。

 

  立法路径和立法内容。就具体立法路径而言,可以考虑制定单独的法律至少是行政法规 “金融纠纷调解条例”。就立法内容而言,一是应明确调解组织性质、地位、职能,组成人员与议事规则、调解人员的选任、调解协议的效力及调解费用的承担等事项。二是应明确纠纷解决范围、纠纷处理程序、最终裁决效力等内容,确保金融消费纠纷调解机制的法治化运转。三是立法应赋予金融纠纷调解机构独立的第三方地位、强制管辖权,在税收方面进行免税,对发生金融纠纷后,将金融机构在金融调解机构进行先行调解规定为诉前强制程序等。

 

  (二)坚持严格规范,保证科学运行。

 

  金融调解制度作为第三方金融消费纠纷解决机构,运行的好坏取决于其公信力,其公信力的确立与否取决于是否遵循科学的运行原则。

 

  逐步引入并完善金融消费纠纷中立评估机制,使中立评估机制与金融消费纠纷投诉处理机制相衔接,建立“投诉+调解+裁断”一站式的矛盾化解平台。

 

  调解中心可接受行政机关、司法机关或消费者保护组织等的委托,为其出具中立性的金融消费争议评估意见,对于当事人无正当理由不接受评估意见的,投诉处理机构和调解中心不再重复受理纠纷的处理。

 

  3、增强第三方金融消费纠纷解决机构纠纷处置与调解之间的协作。对第三方金融消费纠纷解决机构、行业协会而言,应建立行业自律机构或第三方金融消费纠纷解决机构联合处理机制。一方面,完善金融机构内部的纠纷处理机制,可以由监管机构对金融机构内部纠纷处理程序的要点做出规定。另一方面,在内部纠纷处理失效后,应有一套方便、快捷且成本低的第三方金融消费纠纷解决的外部投诉处理机制,从而推动行业自律,加强对金融消费者的保护。

 

  (三)坚持消费者投诉免费调解和高效处置纠纷原则。

 

  1、坚持消费者投诉免费调解的原则。与仲裁、诉讼等纠纷解决方式由败诉方承担费用的做法不同,金融消费者调解中心处理纠纷应一律免费。调解中心的经费来源主要包括会员单位缴纳的年费、会员单位支付的案件处理费、财政补助以及社会捐赠资金等。

 

  2、就高效处置而言,应将金融机构内部处理作为评议协会受理消费者投诉的前置程序。采取争议调解和争议评议相结合的处理方式,应首先对纠纷双方进行调解,帮助双方达成调解协议;调解不成的, 可以进入评议阶段,由中心做出评议决定。

 

  3、明确中心处理结果的法律效力。2009年,最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》规定,纠纷双方达成的调解协议以及经金融消费者认可的评议决定(消费者接受评议决定的,金融机构必须接受,评议决定生效),其中涉及民事权利义务内容的,具有民事合同性质,双方可通过以下途径维护自身权益:申请公证机关公证,赋予调解协议和评议决定强制执行力;向法院申请支付令;申请法院确认调解协议和评议决定的效力。

 

  (四)加快建立专业的调解员和评议员队伍。

 

  具有良好职业操守、丰富专业知识的专业人员队伍是金融消费纠纷解决机构的核心资源。目前的纠纷调解中心主要采用兼职方式的调解员队伍,当金融消费纠纷当事人和调解中心共同选定某位兼职调解员担任案件调解人时,调解员可以根据自身情况决定是否进行纠纷调解。显然,兼职调解员的兼职性与金融消费纠纷的 “量大、频发、金额小”的特点存在矛盾,兼职调解员的兼职调解降低了金融消费纠纷解决的效率。因此,金融消费纠纷解决机构应逐步建立常任制的调解员队伍。建议在评议协会成立专家团,作为金融消费争议调解和评议的人员库,可以聘请专家学者、律师、退休法官等具备法律金融专业知识和调解经验的人员,也可聘请金融机构、金融行业自律组织等业内工作人员担任调解员和评议员,并严格回避制度和监督机制,以保障调解、评议工作的公正高效。调解员应以古风君子、时代法家的标准要求自己,加强职业道德和专业素养的建设。

 

  (五)切实完善仲裁机制和诉讼机制对接。

 

  金融纠纷调解制度的良好运行,除了需要遵循一些基本原则外,还需要结合一国或某地区的经济、文化、法律等环境,使得制度的运作建立在国际共识与本土资源相结合的基础上。台湾地区引入金融申诉专员制度后运作良好,是因为台湾地区引入的金融申诉专员制度充分考虑了英国、新加坡等国家金融申诉专员制度的共性,结合了自身原有的评议制度,从而使得新制度与原有的制度得到了良好的融合。

 

  我们可以尝试将调解机制确立为诉讼或仲裁解决的前置性程序,与仲裁、诉讼形成功能互补、程序衔接、高效、低成本的金融纠纷解决机制,以快速、有效地解决纠纷。通过专业化的第三方机构为争议当事人提供合议与纠纷解决的平台的同时还可以有效减轻当事人的讼累和法院案件审理的压力。

 

  目前,上海金融纠纷调解中心已建立起较好的诉调对接模式与仲调对接模式。以上海银行业纠纷调解中心为例,在上海银监局与上海市高级人民法院签署合诉调对接合作备忘录后,该中心已相继与各中级人民法院、上海金融法院以及7家基层法院开展了诉调对接合作,基本实现了中心城区基层法院的“全覆盖”。通过法院“委派委托调解”并予以司法确认,进一步增强了调解解决纠纷的效力。

 

  四、我国金融消费纠纷解决机制展望

 

  随着现代金融商品与服务日趋多元化与复杂化,金融机构在信息获取和专业知识方面相比金融消费者,处于明显的优势地位。在这种不对称的博弈中,金融消费者在大量金融消费纠纷中无法获得足够的专业支持,若寻求司法救济,漫长的诉讼周期和高额的诉讼成本将严重打击金融消费者的积极性,导致金融消费者权益救济的虚置化。

 

  通过立法严格规范,科学运行金融纠纷调解中心纠纷处置,进一步提升专业人员素质,加强落实完善仲裁机制和诉讼机制对接制度,成立金融消费者保护的专门机关,成为未来金融消费纠纷解决途径的新趋势。完善我国金融消费者发生纠纷后权益保护的法律,使金融消费纠纷的解决逐渐剥离“分而治之”的阶段,有益于填补我国金融纠纷监管空白,解决金融纠纷监管矛盾,以此顺应当前金融发展趋势,建立起适合我国国情的金融消费纠纷多元化解决机制。