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    2019年12月6日    星期五
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深化水源地生态保护补偿制度 确保中线调水长治久安

 

  南水北调中线水源区生态补偿,在补偿方式、补偿主体与被补偿主体、补偿数额、补偿的依据、补偿的体制机制等方面还存在一些问题,与水源区的生态保护实践存在一定的落差。本期《要报》指出,应明确重点生态功能区财政转移支付的范围和对象;强化受水区生态保护补偿责任;创新市场机制在生态补偿中的作用;把护林员、保洁员纳入生态补偿体系;增加生态移民作为实现生态补偿的重要手段;通过地方立法推动生态补偿制度发展等建议。

 

  西北政法大学李永宁教授主持完成的陕西省法学会重点项目课题的阶段性成果《南水北调中线水源区生态补偿政策与立法完善研究》,对南水北调中线陕西水源区生态补偿存在的问题,以及如何在政策和立法上完善水源区生态补偿,保护秦岭生态环境并确保“一江清水供京津”提出了一些对策建议。

 

  一、南水北调中线陕西水源区生态补偿存在的问题

 

  (一)补偿方式灵活性差,主要采取的是纵向财政转移支付方式。新《环保法》以及近几年公布的各项推动生态补偿的国家政策都强调补偿方式的市场化和多元化,但水源区生态补偿实践仍然主要依靠重点生态功能区财政转移支付。补偿方式的灵活性差,并在客观上对国家财政造成了一定压力。以2018年安康市为例:2018年安康市共获得中省财政投入18.81亿元,其中重点生态功能区财政转移支付8.2亿元,中央专项7.46亿元,陕西省专项2.75亿元,天津市对口支援0.4亿元。可见,安康市2018年生态补偿资金的主要来源有三个:中央财政、省财政和天津市的对口支援,分别为15.66:2.75:0.4,分别的占比为0.83:0.15:0.02。中央财政转移支付占到了总投入的83%,有一定横向转移支付性质的天津市的对口支援仅占2%,市场方式获得的补偿资金为零。可见,补偿方式在实践中仍然呈现出明显的财政投资“一元化”倾向。

 

  (二)补偿主体和被补偿主体限定不明,关系不清。与补偿方式的“一元化”相对应,补偿主体也偏向“单一化”,即主要依靠中央政府对“保护地”进行生态补偿,“受益地区”政府发挥的作用极其有限。比如天津市政府2018年对安康市的“对口支援”仅有区区的0.4亿元,占本来就很有限的补偿资金的2%,与天津市的“受益”没有丝毫比例关系。从被补偿主体来看,由于补偿数额的确定明显带有“环境保护工程”的投资情况的痕迹,因而“补”的主要是环保项目,“保护地”政府以及保护地单位和个人各自的贡献,包括保护地政府关停、禁限制企业发展等机会损失,都没有被明确纳入现行生态补偿的范围。而且,水源区环境保护产生的其他生态利益,如水土保持、森林造氧与碳汇等生态利益也没有通过有效的补偿机制反馈给生态利益的制造者。补偿主体和被补偿主体不仅单一,也未真实反映生态保护补偿关系。

 

  (三)补偿数额明显小于水源区生态保护的实际需要量。由于补偿资金的来源主要依赖中央政府,其他受益者的补偿责任并未落实,致使补偿数额与应补偿额之间仍然存在较大缺口。据对安康市的调查,2016——2018年期间,仅安康市的垃圾污水设施年运行费,缺口就达8000多万元。按照陕西理工大学胡仪元教授课题组测算,汉中市因保护环境每年损失机会成本280亿元,其他直接成本14亿元,两项合计总损失294亿元,但汉中市每年实际得到的生态补偿数额只有不到9亿元,仅为应补偿数额的不足1/32,两者之间缺口巨大。

 

  (四)补偿依据模糊、多样,缺乏确定性。补偿方式“一元化”、补偿数额严重不足等问题的根本原因应当是对补偿的依据缺乏准确的判断,补偿的政策性及随意性就比较大,补偿数量与应补偿数额之间的对应性就比较差。根据对商洛市的调查,2018年商洛市得到重点生态功能区财政转移支付57364万元,天津市对口支援8900万元,两项合计66264万元。但商洛市2018年仅用于生态环境保护和环境监测能力建设方面的资金就达到92937万元。此外,十二五以来,商洛市因为企业关闭、限制生产等原因年工业产值损失就达50亿元左右,财政收入减收4亿多元,群众减收3亿元左右。这三项属于商洛市水源区保护的机会成本,合计57亿元。但2018年生态补偿资金仅为66264万元,两项比较,在不考虑92937万元直接投入的情况下,仅机会成本就有51亿多元得不到弥补,反映补偿数额的确定与理论研究甚至政策已经接受的有关生态补偿的内涵及外延完全无关,并非真正意义上的生态补偿。

 

  (五)补偿机制体制未建立,保护地难以获得充分补偿。虽然新《环保法》明确了“保护地”应当获得生态保护补偿,但补偿的依据、程序、发起补偿的条件、未获得补偿情况下的救济等并没有做出明确规定,生态补偿的专门性立法也没有及时出台,已经公布的生态补偿政策也没有对这些问题做出规定,导致补偿具有严重的不确定性。2018年开始实施的《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》也仅仅规定了主要是用于平衡不同地区“基本公共服务保障能力”的目标。所以,保护地是否获得生态补偿以及获得多少生态补偿,完全处于无法可依的状态,只能通过“项目”或上级政府“支持”或者受益地方政府“对口支援”等手段有限度的实现生态补偿,生态补偿的精准化和法治化还任重道远。

 

  二、南水北调中线陕西水源区生态补偿的完善建议

 

  (一)应明确重点生态功能区财政转移支付的范围和对象。建议考虑国家财力及国家对于重点生态功能区生态补偿的责任,修改《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》中用于平衡不同地区“基本公共服务保障能力”的规定,应当将重点生态功能区(或者水源区)垃圾、污水处理,水土保持工程、河岸保护、生态修复及其他污染防治和生态环境保护工程等明确纳入转移支付的支持范围。这样做既可以具体化中央政府对水源保护地的补偿责任,也可以减轻中央财政重点生态功能区转移支付的压力。

 

  (二)强化受水区生态补偿责任。依据新《环保法》以及生态补偿的国家政策,受水区对水源保护地区有不可推卸的法定补偿责任、政策补偿责任。如何让受水区既承担责任,又不明显加重受水区的财政负担?我们认为可以借鉴森林生态效益补偿基金的实施经验,以相关流域为范围,精准勘定水源保护区面积,为给付水源区创造的环境生态利益,激励水源区政府、单位和个人自觉养护水源,避免污染和破坏水源,建议给水源区比照15元/亩的公益林生态效益补偿基金的标准,由受水区对水源保护区进行区域间横向转移支付,补偿金数额确定后,再由所有受水区根据各自的配水比例承担相应的比例责任。

 

  (三)创新市场机制在生态补偿中的作用。按照生态补偿市场化的要求,对水源保护区的生态补偿也应当创新市场补偿方式。依照我国从2016年就开始启动的水资源税改革试点,北京、天津、山东、河南等地都在试点之列,试点地区毎立方米水资源税税率从0.4元——1.8元不等。水资源税由地方征收,但是对于调水工程的水资源而言,其附加的生态环保价值应属于水源保护地区,如果由受水区政府征收使用该部分水资源税显然是不合理的。因此,建议受水区应根据调水工程的配水数量以及所征收的水资源税数量,参照水源区(如陕西省)的水资源税率向水源保护区进行市场补偿。再由水源保护地区按区内部门、单位和个人各自在保护中的贡献分配该补偿金。这样做,既可以减少国家负担,明确量化用水单位和个人的补偿责任,发挥市场机制的作用,各方都能达到利益最大化,又方便操作,也容易制度化运作。

 

  (四)把护林员、保洁员纳入生态补偿体系,充分发挥其应有的生态环境功能。在陕南农村地区,青壮年劳力基本常年外出打工。比如我们调查的商州区牧护关镇,外出劳务人员约占全镇劳动力的80%左右,形成村庄空壳化和老人儿童留守现象。因此,建议对护林员、保洁员应当支付正常薪资,选聘青壮劳力,真正达到护林、保洁作用,并促使其尽早脱贫,真正体现生态补偿的意义。同时,通过生态补偿吸引部分青壮劳力留守原籍,也有利于社会主义新农村建设。

 

  (五)增加生态移民作为实现生态补偿的重要手段。水源保护区生态移民,侧重点应该是“异地集中安置”。强调“异地”,就是通过移民要能确保水源地生态环境维护。应当选择环境、经济条件相对优越的地区,让移民“移得出,留得住”,避免回迁或者移民后还两地居住的情况发生。要创新移民补贴方式,因为移民原居住地基本是“绿水青山”,按照习总书记“绿水青山就是金山银山”的论断,移民前等于是守着金山银山。因此,要承认移民原居住地的生态价值和经济价值,尝试通过政府购买的方式买断移民原宅基和房产,给移民进入新生活提供充足的原始资本,确保移民能安居乐业。

 

  (六)通过地方立法推动生态补偿制度发展。在生态补偿全国立法未出台之前,建议水源区地方立法可以针对水源地保护具体事项设定生态补偿条款,以推动水源区生态补偿政策和立法的完善。具体有两个方向:一是设定原则性条款,比如地方立法明确规定接受受水区政府横向转移支付用以支持水源区环境保护和经济社会发展;二是地方立法中明确规定推动相邻区域水环境生态补偿制度的建立。比如陕西秦岭作为“关中水塔”,其与关中平原之间理应存在“保护”和“受益”的关系,也需要在秦岭保护地和“关中”之间建立起生态补偿制度。但因为这里的保护区和受益区均在陕西省行政区范围内,制度的建立无疑具有一定的主动性,但可以在客观上对全国的生态补偿立法发挥一定的推动作用。

 

课题组成员

 

顾问并参加人:杨建军

课题负责人:李永宁

其他参加人:李集合、李亚菲、车东晟、赵敏