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    2019年3月25日    星期一
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首届“法治陕西论坛”主旨发言摘编之二

 

刘莉:秦岭自然保护地模式合理选择的建议

 

  陕西秦岭地区的范围广、地质条件复杂,涉及多个自然保护区、地质公园、森林公园、风景名胜区等不同的自然保护地类型,生态保护责任重大。然而,秦岭不同保护类型自然保护地的设置会产生重叠和冲突,导致具体管理权的冲突,又或许是产生治理的空缺,不便于更好地实施保护。2017年国家正式推行国家公园体制改革,虽然秦岭地域只有一小部分进入我国国家公园模式的试点,但是国家公园改革方案的实施为陕西秦岭自然保护地模式提供新的思路,需要重新调整自然保护地的模式,实现最有效的合理保护。秦岭自然保护地综合治理选择的难点在于解决综合系统管理问题,这将关系到诸如原来的林业部门、地质部门、建设部门等各权利持有方和利益相关方行为规则的合理选择。从法律视角看,衡平各方利益的关键在于解决极为重要的两“权”:一是所有权变更,二是管理权合并。

 

  一、秦岭自然保护地模式的所有权解决

 

  资源产权是现代生态环境保护的基础,自然保护地模式的顺利实施,其前提和基础是解决自然保护地中的不同产权问题。陕西秦岭自然保护地模式合理选择中需要以法律形式从确权的内容和确权的程序上进行整体化的规制。

 

  1、所有权权属变更登记的内容规制

 

  目前陕西秦岭的权属关系较为混乱:有属于个人承包的自然保护地,如翠华山地区。有集体所有权性质的自然保护地,如原属于集体的自然保护区和集体林场。更多的属于国有所有权的自然保护地,但权属关系属于不同的部门,有林业部门管理的自然保护区和林场;有属于建设部门管理的风景名胜区;有属于地质部门管理的地质公园;有属于文物部门管理的蓝田猿人遗址等。国有属性、集体属性和私有属性等不同类别权属关系同时并存,导致理顺秦岭的权属关系还需要一段艰难的历程。针对陕西秦岭现存的多种权属关系并存的现象,通过重新登记并确权来保证秦岭权属关系的变更。

 

  在确权的具体内容上,陕西秦岭自然保护地变更权属关系的内容上应该遵循逐步回收,统一确权的综合治理模式。通过登记的方式实现确权的目标是对资源权属关系的法律规定。以此为总体思路,确权的登记内容应以自然资源的不动产登记方式为基础,遵循基本资源公有制的原则和物权法定的补充原则。目前确权登记的主要任务包括:第一层次,界定权利主体:即在国土空间的基础上划定各类自然资源资产的所有权主体。包括秦岭权属中的全民所有和集体所有之间的边界,以主要处理原有的国有林场和集体林场的关系;全民所有、不同地市县层级政府行使所有权的边界,主要处理原有国有林场与交付地方管理林场的关系;划清不同集体所有者的边界,主要处理承包的林场的权属关系。第二层次,界定权利范围:即建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度,划定生产、生活、生态空间开发管制界限,形成合理的资源管制范畴,为陕西秦岭自然保护地的合并管理权创造条件。

 

  2、所有权权属变更登记的程序规制

 

  秦岭自然保护地权属关系重新登记变更过程中,所有的行为属于法律行为,需要有正规的程序做出过程管制,这是法律程序的要求,也是公平和平等的体现。因此设定合法严格的变更程序条件成为保证资源权属变更的重要保障。针对陕西秦岭现有的权属关系来看,通过两种方式就可以保证完成变更:即行政变更方式和民事变更方式。一是行政方式变更,即通过行政命令的方式对自然资源重新进行登记,强制性改变原有的所有权属性。以主要的林地权属关系看,具体实施可以在不改变林地权属情况下,政府通过与原所有者签订协议,对林地的利用方式、强度进行限制,并进行合理补偿。二是民事方式变更,即通过购买、租赁、合作经营等常用的民事方式实现集体所有制关系的有偿地使用,达到权属关系更改的目标。这样通过对权属关系变更程序的系统化规定,使得权属关系变更登记法律内容发生程序化效力,最终完成陕西秦岭自然保护地模式合理选择过程中对权属关系的变更规制。

 

  二、秦岭自然保护地模式的管理权解决

 

  为实施统一综合管理的要求,从管理机构设置、管理内容划分和日常管理机制运行等方面进行总体性改进。

 

  1、设立“辐射型”管理机构。

 

  陕西秦岭的自然保护地模式合理选择中可以借鉴《三江源国家公园条例》的典范,在第十一条规定其管理机构以国家公园管理局为主体,管理委员会为支撑,保护管理站为基点,辐射到村的管理体系,这种辐射型的管理模式现在成为合并管理权的主要替代。鉴于秦岭的重要地位和重要影响价值,建议国家参照治理黄河、长江而设立‘黄委会’‘长委会’的做法,设立“国家秦岭生态建设委员会”,作为保护、修复、建设秦岭生态环境的专门机构。国家秦岭委隶属于国家发改委,办公住址选择在陕西省会西安;在此基础上,陕西省可以设立“秦岭生态环境保护委员会”(简称“秦岭委”),委员会为省直属部门;然后,各级县(区)、乡政府加挂“秦岭生态环境保护站”(简称“秦岭保护站”)的牌子,真正实现明确责任,健全生态保护责任的问责、追责制度体系。

 

  2、制定生态环境保护责任清单。

 

  辐射型的综合管理机构的设置是为了更加明确环境保护的责任,因此“秦岭委”和“秦岭保护站”设立后,需要通过设置具体的内容完善责任机制,对不同部门、不同地区和不同类型的保护责任以清单的方式具体规定完善下来。所谓“清单制度”,就是具体列明环境保护的责任细节,将生态环境保护责任进一步细化到相应的职能部门,具体落实到相关责任人。2015年中共中央规定生态保护责任的问责追责制度,陕西也形成了生态问责追责的地方制度群。在此基础上,我们可在具体规定“秦岭委”和“秦岭工作保护站”的管理职责,推行“环境保护责任清单制度”,以条目方式列举各主体之间的具体环境保护职责,并通过细致的列表固定下来,承担县域园区内外林业、国土、环境、草原监理、渔政、水资源、水土保持、河道管理等综合工作。

 

  3、建立实体型集中管理法律机制。

 

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1实体型集中管理法律机制

 

  各级“秦岭保护站”的设置使日后运行具备相应的集中综合管理的职能,从法律角度赋予秦岭保护委员会及秦岭保护站实际管理功能,建立实体型集中管理机制(见图一),这样能够更好地协调跨地区、跨部门的发展规划及资源环境的保护规划问题,如调水、环境灾难的应急计划、各类开发规划审批、配额审批、联合执法监察等功能,将相关的水利、环境、电力、交通等各部门的责任分工短时间内整合,实现多种责任的竞合,使工作效率能不断提升,以求形成对西安秦岭北麓保护的统一管理。

 

  三、突出陕西秦岭特色模式:并行保护地理环境与人文与文化环境

 

  秦岭不但是我国的重要地理分界线,更是孕育了中国传统文化的“父亲山”,尤其是秦岭北麓习惯上被市民称为“终南山”,山中不乏有许多慕名而来的隐士在修行,更是被联合国科教文组织认可,“绿牌”通过终南山世界地质公园的身份。因此我们不但要保护秦岭的地理环境,更要保护秦岭的人文与文化环境,这就需要重视秦岭原住民的乡规民约。村规民约是村民以本土化及传统习俗为基础,结合本地实际制定并共同遵守的行为规范。目前的秦岭原住民在禁止乱砍滥伐、积极植树造林、保护野生动植物、尤其是维护传统文化和风俗习惯等领域已经形成了大量的规则,成为当地所有原住民、甚至是隐士的活动准则。IUCN也提出过以乡规民约为主的社区治理是自然保护地治理的重要手段。秦岭的原住民与秦岭土地有着紧密和稳固的关系,当地居民的决策和努力会出现社区治理规则,可将乡村规约纳入法律规范体系,提供更多的参考意见和环境原理的指导,作为非正式制度发挥作用。