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    2019年1月19日    星期六
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关于完善陕西省秦岭生态环境

保护地方立法的几点建议

 

  西北大学法学院副教授副院长代水平针对秦岭生态环境保护地方立法提出几点建议,供省市立法及相关部门参考。

 

  一、陕西省关于秦岭生态环境保护地方立法的现状

 

  (一)一般性立法

 

  根据国家有关生态环境保护和资源利用的有关法律法规(主要包括《环境保护法》《野生动物保护法》《土地管理法》《水法》《水土保持法》《森林法》等),结合我省实际情况,陕西省人大常委会制定了若干地方性法规,省政府制定了若干地方政府规章,这些地方性法规规章可以作为保护秦岭生态环境的依据。拒不完全统计,陕西省人大常委会通过的法规主要有:《陕西省实施<中华人民共和国环境保护法>办法》《陕西省城市饮用水水源保护区环境保护条例》《陕西省固体废物污染环境防治条例》等;陕西省人民政府颁布的规章有《陕西省实施<中华人民共和国自然保护区条例>办法》《陕西省河道采砂管理办法》《陕西省实施<森林防火条例>办法》等。

 

  (二)专门性立法

 

  基于秦岭的主要山脉在陕西境内,为了强化对它的法律保护,陕西省在地方立法方面作了不少工作。早在2007年陕西省人大常委会通过了《陕西省秦岭生态环境保护条例》(该条例自2008年3月1日起施行,于2017年进行了修订)。在陕西涉及秦岭生态环境保护设区的市有西安、宝鸡、商洛、安康和渭南,从开发利用的角度来说,西安市的保护更为重要和紧迫,西安市人大常委会于2013年通过了《西安市秦岭生态环境保护条例》,西安市人民政府于2016年制定了《西安市秦岭生态环境保护管理办法》。其他设区的市在2015年《立法法》修订后才有了立法权限,暂时没有专门的立法来保护秦岭的生态环境。

 

  二、陕西省关于秦岭生态环境保护地方立法存在的问题

 

  如上文所述,陕西省关于秦岭生态环境保护的地方立法既有的一般性立法,也有专门性立法。从法的实施的角度而言,专门性立法的作用更为直接、更为有效。在此主要对专门性法规存在的问题予以总结归纳(具体的问题分析与修改建议分别见附件一和附件二)

 

  现行有效的专门性地方性法规有《陕西省秦岭生态环境保护条例》和《西安市秦岭生态环境保护条例》,从多年来秦岭生态环境保护存在的严重问题来看,上述两部地方性法规的作用发挥的确有限。众所周知,在我国法治建设尚不健全的环境下,有法不依、执法不严的情况在各个领域均不同程度地存在,秦岭生态环境出现的问题并不能全部归结到立法领域。但毋庸置疑的是,上述两部法规从内容设计到立法技术均存在一些问题,简要总结如下:

 

  (一)《陕西省秦岭生态环境保护条例》存在的主要问题

 

  现行的《陕西省秦岭生态环境保护条例》于2007年11月24日陕西省第十届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过,并于2017年1月5日经陕西省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议进行了修订,自2017年3月1日起施行。其存在的主要问题有:

 

  第一,管理体制纳入到总则部分不太合适;第二,保护职责的落实不全面;第三, 区县专门机构的设立可有可无,无硬性约束;第四, 部分机构名称有必要变更;第五, 区域间横向补偿机制的建立无硬性约束;第六, 饮用水水源保护不严格;第七, 矿产开发企业的责任承担较弱;第八, 治理期限弹性过大;第九, 法律责任不严明;第十, 条例的施行日期不规范。

 

  (二)《西安市秦岭生态环境保护条例》存在的主要问题

 

  现行的《西安市秦岭生态环境保护条例》于2013年6月27日由西安市第十五届人民代表大会常务委员会第十次会议通过,经2013年7月26日陕西省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议批准2013年10月1日起施行。其存在的主要问题有:

 

  第一,标点符号的误用;第二,保护职责落实不力;第三,行政区域名称不一致;第四,重大决策的公众监督力度不够;第五,保护宣传日的设立;第六,与上位法规定不一致;第七,治理期限不明确;第八,房地产开发限制不严格;第九,法律责任条款不全面;第十,法律责任不严明。

 

  (三)部分设区的市尚未开展专门性立法

 

  宝鸡、汉中、商洛、安康、渭南五市于2015年《立法法》修订后才有了立法权限,暂时没有专门的地方性法规规章来保护秦岭的生态环境。是否有必要制定施行于各自管辖区域的“秦岭生态环境保护条例”,值得认真研究。

 

  三、完善陕西省关于秦岭生态环境保护地方立法的建议

 

  (一)尽快修订《陕西省秦岭生态环境保护条例》

 

  如上所述,现行的《陕西省秦岭生态环境保护条例》无论在内容设置方面,还是在立法技术方面,均存在一些问题,亟需认真研究解决。陕西省人大常委会应该尽快启动修改程序,争取在2020年前完成此项工作。从“科学立法、民主立法”的角度讲,此次修法工作力求做到广泛征集民意、凝聚共识,建议吸收地理环境、城乡规划等领域的专家,就秦岭的植被保护、资源开发等方面的问题进行充分论证。可以委托专业性较强的第三方机构对现行的条例进行立法后评估,以增强修改的针对性。还有必要吸收法学专家的意见,注重把握立法的一些技术性问题,在法的结构安排、立法语言的运用等方面进行把关。笔者总结了十大问题,并从“原文规定”“存在问题”“修改建议”三个方面提出自己的看法,具体内容参见附件一。

 

  (二)尽快修订《西安市秦岭生态环境保护条例》

 

  同《陕西省秦岭生态环境保护条例》的修订相类似,现行的《西安市秦岭生态环境保护条例》无论在内容设置方面,还是立法技术方面,也存在一些问题,需要认真研究解决。特别是要总结此次处置秦岭北麓违法建设别墅问题的经验教训,有针对性地进行修改完善。笔者总结了十大问题,从“原文规定”“存在问题”“修改建议”三个方面提出自己的看法,具体内容参见附件二。

 

  (三)指导宝鸡、汉中、商洛、安康、渭南五市制定各自的“秦岭生态环境保护条例”

 

  众所周知,今年7月份以来秦岭生态环境整治主要针对的西安市境内秦岭北麓的违法建设别墅问题,有可能造成秦岭生态环境破坏的行为还有违法开采、随意倾倒废石弃渣、砖厂沙场违法占地、畜禽养殖的面源污染等问题。从近年来宝鸡、汉中、商洛、安康、渭南等市秦岭生态环境的保护情况来看,上述问题普遍存在且较为严重,实有制定专门性地方法规的必要。理由如下:

 

  首先,秦岭在宝鸡、汉中、商洛、安康、渭南等市的覆盖范围较广,和西安市的保护范围相差不大。西安市涉及秦岭生态环境保护的区县有六个,宝鸡市有七个,安康市有七个,汉中市有九个,商洛市有七个,渭南市有四个。从区域面积、涉及村镇及人口数量、资源分布与利用等方面不相上下。既然西安市制定了专门性法规规章,为何宝鸡等市不能制定自己的法规规章呢?

 

  其次,任何法律法规的制定均源于社会发展的实际需要,宝鸡、汉中、商洛、安康、渭南等市是否有必要制定专门的法规规章来保护其管辖范围内的秦岭生态环境,取决于在其境内的人类活动的强度以及对生态环境带来的不利影响。从目前的情况来看,各地均不同程度地存在一些危害秦岭生态环境的问题,随着经济社会的不断发展,如果不严格治理,尽早防范,可能对生态环境保护带来很大的隐患。治理的方式中,关键是要靠法治,要发挥立法的先导作用。基于各市在其辖区内对秦岭的水源涵养、生物多样性保护、矿产开发等有所差异,应该根据国家法律和陕西省的法规,制定更为细致的、有特色的地方立法。

 

  此外,为何要强调对宝鸡、汉中、商洛、安康、渭南五市制定各自的“秦岭生态环境保护条例”进行指导呢?这些设区的市获得立法权限时间较短,立法条件和立法能力还有待改善和提高,对立法项目的选择有些盲目。基于此,陕西省人大常委会可以给予这些地方以一定的立法指导。实际上,陕西省人大常委会在批准设区的市开始制定地方性法规后,于2016年及时制定了《关于我省设区的市开展立法工作的指导意见》,从立法能力、立法需求、立法制度建设等方面进一步采取措施,指导设区的市稳步启动地方立法工作。具体到各自辖区范围内的秦岭生态环境保护,虽然各地所制定的法规名称可以相同,但是在内容安排上可以根据自身特色来确定。

 

  结语

 

  习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出,要用最严格制度最严密法治保护生态环境,加快制度创新,强化制度执行,让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。对于陕西来说,保护好秦岭生态环境,功在当代,利在千秋,不仅是贯彻落实五大发展理念和“五位一体”总体布局的基本要求,也是建设美丽陕西的重大举措。因此,做好秦岭生态环境保护的立法工作重要而紧迫,当务之急是做好专门性立法的修改工作。期望立法部门能够广泛征集意见,确保立法质量过硬, 立得住、行得通、管得了。

 

  : 1.修订《陕西省秦岭生态环境保护条例》的十条建议

      2.修订《西安市秦岭生态环境保护条例》的十条建议

 

附件1

 

修订《陕西省秦岭生态环境保护条例》的十条建议

 

  秦岭生态环境保护需要标本兼治久久为功建立长效机制是基础,厉行良法善治是关键。11月29日,省委书记胡和平在全省秦岭生态环境保护大会上强调,要持之以恒地有效地保护好秦岭生态环境,强调要进一步健全法规制度。11月28日,省委常委、常务副省长梁桂主持了《陕西省秦岭生态环境保护条例》修订工作专题会议,出席会议的省人大常委会副主任梁宏贤指出要认真研究现有的法律法规,结合实际情况,以“科学立法、民主立法、依法立法”为原则,修订《陕西省秦岭生态环境保护条例》,从源头上遏制各类破坏秦岭生态环境的行为发生。

 

  现行的《陕西省秦岭生态环境保护条例》于2007年通过,并于2017年进行了修订。结合近年来该条例的施行状况,尤其是近几个月以来秦岭生态环境整治的实际情况,本人从法规内容和立法技术的角度提出以下十点建议:

 

  一、管理体制单独成章

 

  原文规定:现行的《陕西省秦岭生态环境保护条例》把各级政府的职责放在第一章总则部分,主要体现在第四条至第十五条。

 

  存在问题:虽然法律上没有明确规定“总则”的基本内容,但一般认为总则涵盖的内容包括:立法目的、立法根据、法的原则、法定制度、法的效力、法的适用等。关于秦岭生态保护的管理体制和政府职责则应该安排在分则中,基于理顺管理体制和明确政府职责在生态环境保护中的重要作用,理应在分则专章予以安排。

 

  修改建议:专章明确管理体制及各级政府和相关主体的责任,把“保护管理体制”作为第二章。

 

  二、全面落实保护职责

 

  原文规定:第四条  省人民政府对秦岭生态环境保护工作负总责。


  秦岭范围内设区的市、县(市、区)人民政府负责本行政区域内的秦岭生态环境保护工作。

 

  乡(镇)人民政府、街道办事处做好辖区内与秦岭生态环境保护相关的工作。

 

  存在问题:没有把居民委员会、村民委员会纳入保护主体,实际上,居民委员会、村民委员会在秦岭生态保护中能够发挥重要作用。一方面,部分市已经着手构建的四级“网格化”管理体系,其中一级就是村(社区);另一方面,从秦岭违建别墅的查处过程中可以看出,很有必要赋予它们相应的职责,而且比较可行。所以,虽然居民委员会、村民委员会不是一级政府,但从治理和保护主体的角度看,具有独立性。

 

  修改建议:增加一款作为本条的第四款,“居民委员会、村民委员会做好辖区内与秦岭生态环境保护相关的工作。”同时把第十四条第一款修改为“鼓励企业事业单位、社会组织和个人参与秦岭生态环境保护工作,对实施秦岭生态环境保护规划和相关建设活动进行监督。”,即删除“村(居)民委员会”。

 

  三、区县设立专门机构

 

  原文规定:第五条第三款  秦岭范围内设区的市、县(市、区)人民政府根据秦岭生态环境保护工作的需要,可以设立秦岭生态环境保护管理机构。

 

  存在问题:机构设立属于可有可无的事项,从设立实践情况来看,部分地方受制于编制、财政、管理职责协调等因素,没有设置专门的管理机构。从2017年陕西省人民政府关于印发的《陕西省秦岭生态环境保护整改工作方案》的通知中可以看出,除西安市外,其他市区均未单设秦岭保护管理机构,此项工作未能形成齐抓共管的工作机制。

 

  修改建议:可以进行立法后评估,如果确定设区的市、县(市、区)人民政府有必要设立秦岭生态环境保护管理机构,但是这些地方都没有或者很少设立该机构,则建议把“可以”改为“应当”。

 

  四、机构名称须变更

 

  原文规定:第六条  秦岭范围内县级以上人民政府发展改革、科技、财政、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、林业、旅游、文物、公安等相关部门,在各自职责范围内,共同做好秦岭生态环境保护监督管理工作。

 

  存在问题:根据陕西省机构改革的有关情况,《陕西省秦岭生态环境保护条例》部分条款中有关机构的名称已经与实际情况不符合,如“国土资源”已经变更为“自然资源”,“环境保护”已经变更为“生态环境”,“文化和旅游”合二为一等等。下一步,市县一级也将相应地进行机构改革,因此,有必要把机构的名称予以变更。

 

  修改建议:变更相应的机构名称。

 

  五、区域间横向补偿机制

 

  原文规定:第十条第二款 推进生态环境直接受益区与秦岭生态产品供给区建立区域间横向补偿机制,支持法律规定的机关和符合条件的社会组织对破坏、污染秦岭生态环境的行为,依法提起环境公益诉讼。

 

  存在问题:自条例施行以来,生态环境直接受益区与秦岭生态产品供给区建立区域间的横向补偿机制是否真正建立?

 

  修改建议:根据多年来的施行状况来评估该规定的实效性,尽量避免该规定成为“宣示性”条款。如果确实有必要建立补偿机制,建议把该款修改为“建立生态环境直接受益区与秦岭生态产品供给区建立区域间横向补偿机制。”

 

  六、严格饮用水水源保护

 

  原文规定:第三十六条  建立秦岭饮用水水源保护区。饮用水水源保护区分为一级保护区、二级保护区。必要时,可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。水源保护区的划定可以与其他功能区重叠。

 

  存在问题:划定饮用水水源准保护区必要性的判定不明确,用“可以”来确定区域划分,没有强制约束力。随着西安国际化大都市建设的不断发展,饮用水水源保护更为重要。秦岭水源涵养对保证饮用水供应意义重大。此外,准保护区的保护措施和保护区有何区别,也没有进一步说明。因此,上述规定有必要进行修改。

 

  修改建议:一种方案是适度扩大一级保护区和二级保护区的范围,放弃使用准保护区的提法;另一种方案是,把该款修改为“建立秦岭饮用水水源保护区。饮用水水源保护区分为一级保护区、二级保护区、三级保护区”。用“三级保护区”替代“准保护区”更为科学合理。

 

  七、矿产开发企业的责任承担

 

  原文规定:第四十七条  因矿产资源开发造成生态环境破坏和地质灾害的,矿产资源开发企业应当依法承担治理和赔偿责任。

 

  矿产资源开发企业不履行治理责任或者治理不符合要求的,由有关行政主管部门组织代为治理,所需费用由矿产资源开发企业承担,无法确定责任人的,由县级以上人民政府负责矿山环境污染治理和生态恢复。

 

  存在问题:矿产资源开发企业在矿产资源开发造成生态环境破坏和地质灾害的,有可能无法确定责任人吗?企业及其负责人无力承担责任的情形是存在的,但不可能无法确定责任人。此外,当开发者、损害者不履行责任或者治理不符合要求的,就由政府来承担责任合理吗?因此,该条第二款的表述不合逻辑。

 

  修改建议:矿产资源开发企业无法履行治理责任的,由县级以上人民政府负责矿山环境污染治理和生态恢复。按照有关规定,依法追究主要负责人和直接责任人的法律责任。

 

  八、治理期限弹性过大

 

  原文规定 第五十七条  秦岭范围内的县级以上人民政府应当根据经济社会发展状况和秦岭生态环境保护的需要,制定并组织实施移民搬迁计划,科学合理安排、确定移民安置点,做好移民搬迁安置工作。

 

  已经实施移民搬迁的,原有建筑物、构筑物应当限期拆除,恢复生态。

 

  第五十八条  秦岭范围内的城镇应当建设、完善生活污水处理、生活垃圾无害化处理、供排水等公共设施。乡(镇)人民政府在人口相对集中的村庄,应当组织推广使用沼气、太阳能、风能等清洁能源,统一规划建设生活垃圾处理、污水排放等设施。

 

  存在问题:该条对于“移民搬迁”、“原有建筑物、构筑物应当限期拆除”、“秦岭范围内的城镇公共设施的建设”等均没有明确期限会导致秦岭生态环境治理难以尽快收到效果应该进行立法后评估摸清现状及采取相关措施的难度在此基础上应该合理确定完成上述任务的期限以防止问题久拖不决

 

  修改建议:上述问题既是环境保护问题,也和移民搬迁、精准扶贫等密切相关,建议解决上述问题的期限确定在2020年底之前。

 

  九、法律责任不严明

 

  原文规定:第七十四条  国家工作人员在秦岭生态环境保护工作中违反本条例规定,有下列情形之一的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、记大过或者降级处分;造成秦岭生态环境和资源破坏等严重后果的给予撤职或者开除处分,其主要负责人应当引咎辞职;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

 

  (一)应当编制规划、实施方案而不编制或者弄虚作假的;

 

  (二)指使、授意或者放任分管部门,对不符合秦岭生态环境保护规划和法律法规规定的建设项目,违反规定审批的;

 

  (三)不履行法定监督管理职责或者监管查处不力的;

 

  (四)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

 

  存在问题:第七章所规定的“法律责任”,未能抓住“关键少数”。从现实情况看,要使生态环境领域的政策规定落到实处,关键要靠各级党政领导干部,而出现生态环境严重损害事件也往往与党政领导干部失职、渎职有着直接关系。因此,必须突出领导干部这个“关键少数”,聚焦各级党政领导干部的权力责任。基于此,十分有必要把2015起施行的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》中的相关规定体现在《陕西省秦岭生态环境保护条例》中,以实现依法治国和依规治党的有机统一。

 

  虽然,在总则部分第七条规定了实行自然资源离任审计和生态环境损害责任终身追究制度。但是把责任追究归结到总则中,不太合适。

 

  修改建议:把原来的第七十四条增加一款,作为第二款,具体内容可以直接把《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》中的第12条吸收过来,即“实行生态环境损害责任终身追究制。对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的,责任人不论是否已调离、提拔或者退休,都必须严格追责。”

 

  删除第七条中“实行自然资源离任审计和生态环境损害责任终身追究制度”的规定。

 

  十、条例的施行日期

 

  原文规定:第七十五条 本条例自2017年3月1日起施行。

 

  存在问题:一般来说,法律法规的施行日期指的是最初制定时的施行日期,后续的修改并不能改变它的施行日期。最典型的如我国的《立法法》,该法是2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过,2000年7月1日起施行。虽然2015年进行了修订,但修订后《立法法》的施行日期依然是2000年7月1日。

 

修改建议:《陕西省秦岭生态环境保护条例》再次修订后,其最后一条的施行日期应该最原始的施行日期,即“本条例自2008年3月1日起实施。

 

附件2

 

修订《西安市秦岭生态环境保护条例》的十条建议


秦岭生态环境保护需要标本兼治久久为功建立长效机制是基础,厉行良法善治是关键。11月29日,省委书记胡和平在全省秦岭生态环境保护大会上强调,要持之以恒地有效地保护好秦岭生态环境,强调要进一步健全法规制度。2018年11月9日,为了进一步完善秦岭生态环境保护长效机制,西安市人大常委会决定启动《西安市秦岭生态环境保护条例》修改工作。

 

  唯有良法方能实现善治,良法的产生最根本的就是要广泛吸收民意,集中民智。在西安市人大常委会启动修法之际,笔者从法规内容和立法技术的角度,就完善西安市秦岭生态环境保护地方立法提出以下十点建议:

 

  一、标点符号的误用

 

  原文规定:第一条 为了保护秦岭生态环境,规范秦岭资源开发利用活动,促进人与自然和谐相处,实现经济社会可持续发展,根据《中华人民共和国环境保护法》、《陕西省秦岭生态环境保护条例》和有关法律、法规,结合本市实际,制定本条例。

 

  存在问题:根据《标点符号用法》(GB/T 15834-2011)的规定,书名号之间通常不用任何符号,《中华人民共和国环境保护法》、《陕西省秦岭生态环境保护条例》中间的顿号应该删除

 

  修改建议:删除多余的顿号。

 

  二、保护职责落实不力

 

  原文规定:第五条 市人民政府全面负责本行政区域内秦岭生态环境保护工作。

 

  灞桥区、临潼区、长安区、蓝田县、周至县、户县人民政府(以下简称相关区县人民政府)负责本辖区秦岭生态环境保护工作。

 

  秦岭生态环境保护范围内的镇人民政府、街道办事处应当做好辖区内秦岭生态环境保护工作。

 

  市秦岭生态环境保护管理机构负责组织实施本条例。

 

  存在问题:没有把居民委员会、村民委员会纳入保护主体,实际上,秦岭生态保护和居民委员会、村民委员会关联密切。一方面,部分市已经着手构建的四级“网格化”管理体系,其中一级就是村(社区);另一方面,从秦岭违建别墅的查处过程中可以看出,很有必要赋予它们相应的职责,而且比较可行。虽然居民委员会、村民委员会不是一级政府,但从治理主体的角度看,教具独立性。

 

  修改建议:增加一款作为本条的第四款,“居民委员会、村民委员会做好辖区内与秦岭生态环境保护相关的工作。”

 

  三、行政区域名称不一致

 

  原文规定:第五条第二款 灞桥区、临潼区、长安区、蓝田县、周至县、户县人民政府(以下简称相关区县人民政府)负责本辖区秦岭生态环境保护工作。

 

  存在问题:户县已经改名为“鄂邑区”,和现行的行政区域名称不一致。

 

  修改建议:户县修改“鄂邑区”。

 

  四、重大决策的公众监督不力

 

  原文规定第八条 秦岭生态环境保护范围内涉及公共利益的重大决策,应当通过听证、论证、专家咨询、社会公示等形式广泛听取意见,接受公众监督,促进科学决策。

 

  存在问题:涉及公共利益的重大决策应当接受公众监督,这是促进科学决策的重要途径。公众参与的方式可以是多种多样的,但涉及公共利益的重大决策有必要将个别更为正式的公众参与方式固定化,如果把听证、论证、专家咨询、社会公示等同等对待决策部门很有可能选择对他们最有利最省事的方式,而不会选择听证会等较为正式的方式。反观《西安市秦岭生态环境保护条例》施行以来,涉及公共利益的重大决策应该不少但是举行过重大决策听证会吗

 

  修改建议:建议把该条修改为秦岭生态环境保护范围内各类规划的编制与调整开发建设项目的环境影响评价与立项涉及公共利益的重大决策,应当举行听证。一般性决策应当广泛听取意见,可以采取听证论证、专家咨询、社会公示等形式。

 

  五、设立保护宣传日

 

  原文规定第九条 市、相关区县人民政府应当加强秦岭生态环境保护的宣传教育,普及生态环境保护科学知识,增强公众生态环境保护意识。

 

  每年三月第三个星期为秦岭生态环境保护宣传周。机关、企业事业单位、社会团体、学校以及报刊、广播电视等新闻媒体应当采取多种形式,开展秦岭生态环境保护宣传。

 

  存在问题:通过设置宣传周或者宣传日来强化人们的某种意识,是世界各国的普遍做法,我国也不例外。很多领域不仅规定宣传周,而且有具体的宣传日。如2018年国家发展改革委、生态环境部等部门决定今年6月11日至17日为全国节能宣传周,6月13日为全国低碳日。但是从人们的认知习惯来说,日期越特定,人们越容易记住。基于此,我国相关立法规定了不少纪念日或者宣传日。如2014年11月1日十二届全国人大常委会第十一次会议经表决通过了全国人大常委会关于设立国家宪法日的决定,每年12月4日为国家宪法日。地方立法中,泰安市制定的《泰山风景名胜区生态保护条例》第八条规定,每年6月9日为泰山景区生态保护日。

 

  修改建议:在本条例第九条第二款每年三月第三个星期为秦岭生态环境保护宣传周后面加入“每年的3月16日为秦岭生态环境保护宣传日,如此设置一方面是因为“宣传日”能够涵盖在“宣传周”中;另一方面,“16”寓意秦岭作为南北分界线的长度(长约1600多千米)。当然,还可以就宣传日向社会公开征集意见后再酌定。

 

  六、与上位法规定不一致

 

  原文规定第十六条 本市秦岭生态环境保护范围分为禁止开发区、限制开发区和适度开发区。

 

  海拔2600米以上的区域及世界地质公园、世界生物圈保护区、自然保护区、水产种质资源保护区、饮用水水源保护区、天然林林区为禁止开发区;秦岭山体坡脚线以上至海拔2600米之间的区域为限制开发区;秦岭生态环境保护范围内的其它区域为适度开发区。

 

  《陕西省秦岭生态环境保护条例》第十八条  下列区域应当划为禁止开发区,不得进行与保护、科学研究无关的活动,严格依法予以保护:

 

  (一)自然保护区核心区和缓冲区;

 

  (二)饮用水水源地的一级和二级保护区;

 

  (三)秦岭山系主梁两侧各1000米以内、主要支脉两侧各500米以内或者海拔2600米以上区域;

 

  (四)自然保护区实验区中珍稀濒危野生动物栖息地与其他重要生态功能区集中连片,需要整体性、系统性保护的区域。

 

  存在问题:由此可见,《陕西省秦岭生态环境保护条例》第18条第3项中的“秦岭山系主梁两侧各1000米以内、主要支脉两侧各500米以内或者海拔2600米以上区域”和《西安市秦岭生态环境保护条例》中的“秦岭山体坡脚线”不尽一致。下位法的保护可以比上位法严格,但不能低于上位法的保护要求。《陕西省秦岭生态环境保护条例》也将于近期修订,建议《西安市秦岭生态环境保护条例》保护区域的划分严于上位法的保护标准。

 

  修改建议:结合本次秦岭生态环境集中整治的实际情况,从严划定有关区域划分标准具体划定保护范围。

 

  七、治理期限不明确

 

  原文规定第三十九条 严格保护饮用水水源安全。秦岭生态环境保护范围内规划的饮用水水源保护区内禁止设立排污口,已有的排污口应当限期拆除。

 

  已建成的厂矿企业、院校、宾馆、饭店、招待所、培训中心、疗养院、度假山庄、乡村旅游设施等,应当限期做到污水、垃圾及其他污染物零排放,并逐步迁出。未迁出前产生的污染物应当自行清运。

 

  有计划、有步骤地实施饮用水水源保护区移民搬迁。

 

  存在问题:该条对于排污口限期拆除”“污水、垃圾及其他污染物零排放”“水源保护区移民搬迁等均没有明确期限所规定的期限弹性过大会导致秦岭生态环境治理难以尽快收到效果应该进行立法后评估摸清现状及采取相关措施的难度在此基础上应该合理确定完成上述任务的期限以防止问题久拖不决

 

  修改建议:上述问题既是环境保护问题,也和移民搬迁、精准扶贫等密切相关,建议解决上述问题的期限确定在2020年底之前。

 

  八、房地产开发限制不严格

 

  原文规定:第六章开发建设与生态环境保护”中,有不少条文是关于房地产开发的(第58条至第63条)。

 

  存在问题:从这些规定来看,有违背《陕西省秦岭生态环境保护条例》的嫌疑,《陕西省秦岭生态环境保护条例》第54条明确规定:“严格控制在秦岭进行房地产开发。在禁止开发区、限制开发区不得进行房地产开发。”反观《西安市秦岭生态环境保护条例》,其中有些条款实际上暗含着在这些区域可以进行房地产开发。如第60规定,经批准的开发建设项目,在施工过程中,应当保护秦岭地质地貌、森林植被、河流水系、文物古迹等自然、人文资源”;再如第61规定,建设单位和个人应当采取有效措施,将对水体、山体和依附山体植被的破坏控制到最低限度”,也就是说有些项目一定会影响秦岭地质地貌、森林植被、河流水系也确定会对水体、山体和依附山体的植被形成破坏那么些区域会不会属于《陕西省秦岭生态环境保护条例》第18条规定的禁止开发区呢?

 

  此外,《西安市秦岭生态环境保护条例》63规定,严格控制环山路南北两侧建筑高度。环山路以南建筑高度应当为低层,建筑高度总体不超过9米,个别建筑轮廓不超过12米。环山路以北500米建筑高度控制为低层,建筑高度总体不超过9米,个别建筑轮廓不超过12米;500米至1000米建筑高度总体不超过12米,个别建筑轮廓不超过15米。”这些规定中,环山路以北500米至1000米可以搞建筑,只是对建筑高度进行限制,这里的“环山路以北500米至1000米”会不会和《陕西省秦岭生态环境保护条例》第18条第3项中的“秦岭山系主梁两侧各1000米以内、主要支脉两侧各500米以内或者海拔2600米以上区域”相重合?这些建筑的高度不正是被拆除的秦岭北麓违建别墅的高度吗?

 

  修改建议:严格划定禁止开发区和限制开发区,其范围应该比上位法《陕西省秦岭生态环境保护条例》更为严格,根据此次违法整顿的实际情况,明确划定禁止开发房地产的区域范围。并且明确,凡是在禁止开发区和限制开发区进行房地产开发的,都属于违法建筑,即便拥有相关房产销售证件,也不能取得合法所有权。

 

  九、法律责任条款不全面

 

  原文规定:第七十一条第二款 村镇、旅游景区、农家乐经营集

 

  中区及其他单位应当建立污水处理设施,确保污水达标排放,不得将生活污水和生产污水直接排入水体;设置生活垃圾收集设施,对生活垃圾进行统一收集和清运。

 

  存在问题:西安市民周末和假期去秦岭休闲的人数呈不断增长趋势,农家乐的数量日渐增多且无序增长,在经营过程中产生的污水、生活垃圾越来越多,对环境的不利影响日渐明显。但部分农家乐的环保措施不到位,造成了环境污染。但是在法律责任条款中没有明确规定违反第七十一条第二款的法律责任。

 

  修改建议:在法律责任部分的第八十九条和九十条之间,加入一条,违反本条例第七十条第二款规定,将生活污水和生产污水直接排入水体或者未对生活垃圾进行统一收集和清运的由区县秦岭生态环境保护管理机构责令改正,可以处一千元以上千元以下的罚款。

 

  十、法律责任不严明

 

  原文规定:第九十五条 国家工作人员在秦岭生态环境保护工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的,由其所在单位或者上级主管部门依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

 

  存在问题:第八章所规定的“法律责任”,未能抓住“关键少数”,也没有规定自然资源离任审计和生态环境损害责任终身追究制度。从现实情况看,要使生态环境领域的政策规定落到实处,关键要靠各级党政领导干部,而出现生态环境严重损害事件也往往与党政领导干部失职、渎职有着直接关系。因此,必须突出领导干部这个“关键少数”,聚焦各级党政领导干部的权力责任。基于此,十分有必要把2015起施行的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》中的相关规定体现在《西安市秦岭生态环境保护条例》中,以实现依法治国和依规治党的有机统一。

 

  修改建议:把原来的第九十五条增加一款,作为第二款,可以直接把《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》中的第12条吸收过来,即“实行生态环境损害责任终身追究制。对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的,责任人不论是否已调离、提拔或者退休,都必须严格追责。”