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    2019年6月18日    星期二
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以律师为主的社会第三方参与 

涉法涉诉信访工作的存在问题及完善建议

 

  近年来,全国各地对以律师为主的社会第三方参与化解涉法涉诉信访工作进行了许多有益探索,取得了明显成效。2018年1月8日,中央政法委《关于开展涉法涉诉信访改革课题调研的通知》要求,陕西省委政法委牵头组织江苏省委政法委、湖南省委政法委、四川省委政法委于2018年5月至6月,先后赴江苏省(徐州市鼓楼区、新沂市、泰州市、昆山市等7个单位)、湖南省(长沙市天心区、省法院、省检察院等7个单位)、四川省(遂宁市、成都市等4个单位)、陕西省(省法院等2个单位),开展“以律师为主的社会第三方参与涉法涉诉信访工作”专题调研。以律师为主的社会第三方参与涉法涉诉信访工作存在问题进行了分析后,提出建议如下:

 

  一、以律师为主的社会第三方参与涉法涉诉信访工作存在的问题

 

  由于存在律师的第三方地位不明、律师介入的机制不够完善、律师参与的积极性不高等问题,直接制约这项工作深入开展的作用发挥。

 

  (一)律师的第三方地位尚未明晰

 

  1.律师对自身的角色定位不够准确。有的律师始终站在政法部门角度进行释法说理,对实际存在的执法、司法瑕疵或问题不表态或者含混带过,让信访当事人觉得律师“是办案部门的人”。有的律师接访完全以代理人身份定位开展工作,对信访案件有明显的倾向性意见,造成信访人对律师参与化解的结果期待值过高,一旦律师的意见建议最终未被办案部门采纳,反而会激化信访人情绪,增加后续化解处置的难度。

 

  2.律师接访场所的中立性受到质疑。有些地区的接访场所以“××法院律师值班窗口”对外开展工作,加之导诉人员引导分流时对接访律师的第三方身份强调不足,造成信访人认为律师是政法部门请的,是替政法部门办事和说话的。有些地方律师参与化解涉法涉诉信访案件的值班补贴,是由政法部门自行出资解决,这种经费解决方式从制度设计上就造成了律师难以保持独立的第三方地位。

 

  3.“律师包案”导致律师成为解决主体。有些地方政法委牵头,由信访部门同律师签协议,“律师包案”方式解决涉法涉诉信访事项。有的办案单位或工作人员在接到涉法涉诉信访案件后,罔顾自身的化解主体地位,对信访事项撒手不管,将信访人完全推到接访律师处,由律师来主办。

 

  (二)律师介入程序机制不够完善

 

  1.律师深度参与化解的程序需要细化。多数地方对值班律师首次接待信访后如何进一步参与到案件的后续跟进化解无明确细致的程序规定,对法律评析、专案专人服务等工作模式的启动方式、办理流程等方面规范过于笼统、缺乏操作性。这就造成绝大多数律师的参与工作重心始终是值班接待、现场咨询和释法说理,难以在有限的时间里对信访案件作出全面的审查、思考,无法做到深入参与、跟踪化解。

 

  2.参与化解向代理申诉转化需要规范。同一案件的接访律师能否继续担任申诉代理律师,如何在制度上杜绝律师在参与化解过程中将本来可以协调化解的信访事项有意转变为普通授权代理案件,均需在制度上加以严格规范。

 

  (三)律师参与的积极性调动不足

 

  1.律师执业权利保障不到位。绝大多数政法部门对律师参与信访化解表示欢迎,但也有少数单位持观望甚至敷衍态度。有的单位对律师提出的了解接访案件情况和查阅相关卷宗材料的请求配合不积极,调取卷宗材料不及时。

 

  2.律师意见未得到充分尊重。大多数政法部门欢迎并愿意律师参与涉法涉诉信访化解工作,希望律师帮助开展释法说理、引导劝服等工作,以此来缓解自身的信访压力。而对律师针对自身办案存在的瑕疵或者问题提出的意见建议,或多或少不愿接受,甚至有的原办案部门认为律师是在帮信访人“告状”甚至刻意“挑毛病”,对律师提出的意见建议存在抵触情绪。一些政法部门与律师的互动、对接机制不畅通,对律师就信访处置或工作瑕疵提出的意见建议普遍未建立反馈机制,对是否采纳律师意见、不采纳意见建议的理由等缺乏沟通反馈。

 

  3.宣传和效果评价机制不完善。在律师参与化解和代理涉法涉诉信访制度的宣传方面,各地虽然都有实践,但普遍存在宣传流于表面。同时,各地普遍未建立相对成熟的律师参与化解和代理涉法涉诉信访的效果评价机制。

 

  4.经费保障和激励机制不健全。一是经费保障各地不一。有些地方是省一级得到了解决,但市、区(县)一级因没有上级财政部门统一文件,在纳入财政预算方面遇到阻力。有的地方是在试点地区落实得比较好,但并未在全省范围内得到普遍解决。不少地方仅仅解决了律师坐班值守的基本经费,参与化解和代理申诉案件的费用没有得到根本解决。二是经费来源不一致。有的地方将包括律师值班费用、出具法律意见书、包案化解等参与化解工作经费一并纳入当地财政预算,有的地方由政法部门自行负担保障律师值班费用,还有的地方是通过司法救助经费予以解决。三是保障标准不统一。由于缺乏中央、省级关于经费补偿的范围、类别、金额标准的指导性意见,许多地区虽然探索建立了本地保障机制,但实际落实情况参差不齐,容易出现同一省份不同市之间补偿范围不统一、金额标准差别大等问题,而且在对律师或律师事务所的奖励范围、幅度等方面也缺乏统一的规范性文件。

 

  二、完善以律师为主的社会第三方参与涉法涉诉信访工作的建议

 

  应进一步明确律师的第三方地位、明晰各主体的职责、优化律师介入机制、健全综合配套制度,不断提升律师参与涉法涉诉信访工作效能。

 

  (一)明确律师身份定位

 

  1.确保社会律师身份。参与涉法涉诉信访工作的律师,应当为社会律师。公职律师属于政府系统内部的公务人员,它与社会律师的独立性、职业性有着质的区别。根据司法部《关于开展公司律师试点工作的意见》的要求,公司律师不得从事有偿法律服务不得在律师事务所和法律服务所兼职;不得以律师身份办理本公司以外的诉讼与非诉讼案件。因此,公职律师、公司律师不能参与涉法涉诉信访工作。

 

  2.保证处于参与地位。律师不是涉法涉诉信访案件的解决主体,而是参与主体。涉法涉诉信访案件在导入法定程序之前,经识别属于不涉及对政法机关处理不服或者对政府相关部门以及相关工作人员不服,而是单纯的民事主体之间的权益纠纷,律师可以采取诉讼外的调解方法。如果信访人对政法机关处理不服或者对政府相关部门以及相关工作人员不服,律师不能以社会第三方进行调解处理。

 

  3.实行参与与代理分离。事先参与涉法涉诉信访工作的律师,不能作为涉法涉诉信访案件的代理律师。为了保证参与涉法涉诉信访工作律师的社会第三方中立地位,曾经参与信访接待、评析信访案件、提出处理意见或者建议的律师,不得接受该案件的申诉代理。

 

  (二)明晰各主体的职责

 

  1.党委政法委负责组织推动。各级党委政法委要明确在依法处理涉法涉诉信访问题中的职能定位,重点抓好政策指导、执法监督、宏观协调等工作,及时协调解决工作中遇到的困难和问题。

 

  2.政法部门是责任主体。各级政法机关是依法处理涉法涉诉信访问题的责任主体,必须立足本职,转变作风,提高群众工作能力,做到严格规范公正文明廉洁,提高办案质量,自觉预防、主动化解涉法涉诉信访问题。

 

  3.司法行政部门是管理主体。各级司法行政部门要发挥管理律师的职能作用。各级律师协会要会同司法行政部门做好涉法涉诉信访案件律师库建设,履行好选派或者指定律师的职责,做好参与涉法涉诉信访工作的律师的日常管理和考核工作。

 

  4.律师具有协助职责。律师作为公益性质的第三方,是沟通政法机关和信访当事人的桥梁,其工作核心是运用专业优势和第三方特点,帮助、监督政法机关准确适用法律,帮助、促使信访当事人正确理解法律,同时向社会宣传法律,以更好地实现法律在社会治理、解决冲突中的功能。

 

  (三)优化律师介入机制

 

  1.非市场化的被动介入。律师介入涉法涉诉信访工作具有公益性、被动性,不能采取市场化服务和主动寻找案源的模式。律师不能在政法机关驻点场所与当事人签订委托协议,不得利用其参与的身份优势从事与之无关的法律业务。

 

  2.推行选派、指定方式。充分发挥律师协会的桥梁和纽带作用,建立各级政法委、政法机关、司法行政部门、律师协会的联动机制。一是原则上由律师协会选派律师,优先选派或指定涉法涉诉信访案件律师库律师。二是信访人自行委托的代理律师,必须向所在律师协会进行备案。三是在政法机关信访接待场所、信访机构接待场所服务的律师,应从涉法涉诉信访案件律师库律师中产生,并向社会公开,接受社会监督。

 

  (四)完善综合配套制度

 

  1.完善权利保障制度。建立“绿色通道”,保障律师参与涉法涉诉信访工作顺利进行。围绕知情权、阅卷权、申请调查取证权、发表意见权、人身安全权等权利,全面构建律师的权利保障体系。特别是要赋予其调查取证的权利,律师代理申诉案件有权依法查阅复制与申诉有关的案卷材料,相关部门应当予以协助。律师参与涉法涉诉信访工作,人身安全应当受到保障。律师参与化解涉法涉诉信访案件,应根据案件化解难度,获得相应的补贴和奖励。

 

  2.建立律师意见反馈制度。政法机关及有关职能部门收到律师关于涉法涉诉信访案件的实体或者程序方面的意见,应及时进行评议或者讨论。对律师提出的法律意见和化解建议,政法机关及有关部门要认真对待,及时研究,及时回复。

 

  3.健全考核评价制度。由律师协会对参与涉法涉诉信访案件工作的律师进行考核评价,将参与化解信访案件效果作为律师行业诚信等级评定、年度考核和评先评优的重要依据,强化律师参与化解信访案件的自觉性和主动性。

 

  4.建立案例指导制度。定期选取律师参与化解和代理的涉法涉诉信访案件中化解效果好、信访人满意、社会评价高的典型案例,由省级党委政法委牵头进行优选、总结、提炼,统一编成典型案例汇编,作为化解涉法涉诉信访的指导性案例供各地借鉴参考,全面提升律师参与水平。

 

  5.健全经费保障制度。财政部门要把政府购买法律服务经费纳入财政预算专款专用,制定律师补贴标准,实行重点案件专款专用,探索建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访工作费用的财政专项资金。建议中央政法委与财政部联合发文,就律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的经费保障作出详细规定,为各地协调财政部门落实经费提供政策支持。

 

  6.健全宣传激励制度。注重运用传统媒体和新媒体,做好律师参与化解涉法涉诉信访案件的宣传工作,正面引导信访人依法理性表达诉求,努力在全社会形成依法治访的鲜明导向。对于参与涉法涉诉信访工作具有突出贡献的律师,可以推荐参与优秀法治人物、优秀律师等评选活动,优先作为“两代表一委员”人选,最大限度激发广大律师的职业尊荣感和自豪感。

 

  (本文系中央政法委委托的《以律师为主的社会第三方参与涉法涉诉信访工作研究》的调研课题成果;课题负责人潘怀平,系西北大学国家法律与党内法规协同治理研究中心主任、教授)