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    2017年10月24日    星期二
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关于我国宪法实施的一点思考

 

    经外国专家局批准,应美国国际法学会邀请,省法学会副会长杨建军同志作为中国法学会代表团成员,于2017年7月16日至8月5日赴美国就“完善司法责任制度”进行了专题研修。在赴美国研修期间,随团走访了美国联邦法院、美国律协、美国国会及斯坦福大学等地,就美国的司法制度进行深度交流和考察,结合我国全面推进依法治国,撰写了《宪法实施的一点思考》。


  一、 美国宪法基本情况


  美国宪法是美国人民的“准圣经”,也是人类历史上重要的法律文件之一,对内具有绝对的权威与至高的地位,对外始终产生广泛而巨大的域外影响。1787年美国宪法原文由序言和7条正文组成,规定美国实行资产阶级性质的联邦制,肯定了以立法、行政、司法三权分立,确立了民主共和政体,为美国成为头号强国奠定了政治、法律基础。自1789年生效以后,美国宪法先后通过27条修正案(其中16条直接规定权利问题),确立有限政府原则,清楚划定政府权力,明确规定了个人权利和自由,从而尽可能地厘清国家权力与公民权利维度,根本上达到限制政府权力和保障人民自由的目的。


  徒法不足以行,历时200多年,美国宪法得到了世界文化史的高度评价,至今仍显示其强大的生命力,除了其条文内容体现的人类智慧和理性外,还得益于美国宪法有一系列极具本土特色的与其宗旨目标相匹配的原则和机制推进宪法实践。其中,最核心部分也是美国宪政文化中最引以为傲的制度,便是联邦最高法院的司法审查机制即违宪审查制度。美国的违宪审查制度模式一度被许多国家推崇并复制,实践中也有许多国家照搬照抄而忽视了该制度的美国本土特征与本国国情的差异,导致了法律移植的失败。本文对美国违宪审查制度进行讨论,意在借鉴美国宪法实施的一些先进做法,结合我国依宪治国现状和法律文化,探讨如何推进我国宪法实施


  二、 美国的违宪审查制度


  美国的违宪审查制度起源于马伯里诉麦迪逊案,被视为宪法司法化的重要典型,确立了联邦最高法院有权对法律是否违宪进行审查,根据这一制度,美国联邦最高法院有权通过审理案件,解释宪法并宣布联邦法律或者各州宪法和法律是否符合联邦宪法。


  (一)美国违宪审查的主体


  美国违宪审查主体为司法机关,形式上为最高法院,实质是以联邦最高法院核心的整个联邦法院系统,包括了各州的最高法院。


  (二)美国违宪审查的启动


  违宪审查权,是法院根据受案标准在审理案件时,对公民或团体提起的诉讼过程中涉及违宪的法律进行审查,作为一种附随性权力,这一制度模式其实符合司法克制主义,没有具体的当事人向法院提起诉讼,违宪审査程序就无法启动。因为只有权益实际受到损害的情况下公民才有权提起违宪审查,所以美国的违宪审查采用的是事后审查的程序,审查范围上也限于具体审查。换言之,公民实际上掌握了启动违宪审查的主动权。在具体的案件中,当事人认为适用的法律具有违宪嫌疑,可直接向法院提出违宪审查的要求,或者当事人并未提出,法院主动通过案件审查该法律的适用。


(三) 美国违宪审查制度的内容及结果


  美国违宪审查内容包括了对联邦立法机关的立法和执法行为的审查,也包括了对各州宪法和法律的审查。经过审查,法院如果认为该法律违宪,法院在审判中有权拒绝适用该法律,拒绝适用法律仅限于个案之中,并不必然直接否定该法律。但,因英美法系中法官具有造法功能,一旦判例成立,对此后的法律适用产生一定影响,这也是美国宪法保持稳定性与灵活性的重要原因。


(四)美国违宪审查的优点


  美国违宪审查制度,是目前世界宪法监督制度的一种典型模式,由司法机关行使违宪审查权,具有如下几个优点:由法院通过具体案件审查法律合宪性争议,使宪法实施经常性的置于法院的监督下;公民实际上掌握了极大的启动违宪审查的主动权,更有利于保障公民的权利,实现宪法目的;宪法司法化,强调了宪法与普通法律的结合适用,有利于强化宪法至上的观念,树立宪法权威。


  三、 我国的宪法实施


  (一)依宪治国的发展历程


  我国1999年宪法修正案将“依法治国,建设社会主义法治国家”写入宪法。2002年,胡锦涛同志在现行宪法颁布实施20周年大会提出“实行依法治国的基本方略,首先要全面贯彻实施宪法。”2004年,“依宪治国”首次在国家领导讲话中出现,胡锦涛同志在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上指出:“依法治国首先要依宪治国,依法执政首先要依宪执政”。再到2012年,习近平总书记在现行宪法颁布实施30周年大会上指出“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施”,2014年,习近平总书记在全国人民代表大会60周年纪念大会讲话再次强调“宪法是国家根本大法,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政,首先要坚持依宪执政。”


  十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),“依宪治国”第一次出现在党的规范性文件中,《决定》中规定了宪法日、宪法宣誓制度,并对宪法实施提出了更具体要求即完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制加强备案审查制度和能力建设。从领导讲话到正式文件中的规定,更加明确了宪法在国家治理体系中的核心地位,标志着我国社会主义法治文明建设进入新的发展阶段,同时也掀起了广大法学法律工作者对宪法实施的研究工作热情。


  (二)对宪法实施的理解


  通读美国宪法,并没有“宪法实施”这一用语,但可以看到其对整个美国社会的影响,从国家机关到公民,大多对遵守宪法法律均有着高度自觉,显示了一个国家宪法法律运行的理想状态。十八届四中全会阐述了宪法实施的一种状态,《决定》中指出,全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。笔者认为,广义的宪法实施应是宪法条文的应用实际化、规范具体化,是制定后实际运行的状态,是法治意识与规范行为的结合。契合十六字方针具体分析,宪法的实施要求:立法机关依据宪法和社会实际,通过科学民主程序立法使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护,奠定良法善治的基础;行政机关严格依照宪法法律制定条例法规规章和作出具体行政行为;司法机关坚持以事实为依据、法律为准绳,坚决保障公民的基本权利,具体到严格适用法律法规保障公民实体权利和程序权利,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义;公民牢固树立法治意识,学法、懂法、用法、守法,自觉维护宪法法律权威。狭义的宪法实施则是从国家的制度设计层面来理解,即宪法修改、宪法监督、宪法解释。


  在此需要强调的是,相比美国的违宪审查制度,美国宪法可在法院的司法审判中直接适用,我国宪法则无法作为法律规范直接适用到案件审理中,虽然不少专家学者建议建立我国宪法司法化制度,甚至最高院就齐玉苓案受教育权被侵犯案件作出的批复被认为是首例以司法手段保护了宪法规定的基本权利,为我国宪法司法化提供范本。但是,最终该批复被废止了。当前我国宪法的主要适用方式是间接适用,即通过具体法律法规规定保护公民的基本权利,然而,目前在言论自由、住宅权等基本权利并无具体立法保护,显然与宪法目的不相符。因此,笔者认为,对于法律缺位的涉及宪法权利的案件,可以确定由高级以上人民法院审理,探索对宪法的适用,或者由审理法院提请宪法监督机关行使解释宪法职权。


  四、我国宪法监督制度的设想


  强化宪法的实施,完善健全宪法监督机制与解释程序,使宪法活跃起来,必须正确认识违宪审查制度。目前,我国宪法实施效果不尽如人意,一个重要原因是对违宪审查制度存在错误理解。长期以来,“违宪审查”制度被视为是敏感话题,认为极易陷入“党大法大”的讨论陷阱,将违宪审查功能与依宪执政对立起来,片面认为建立违宪审查制度是将中国宪法实施全盘西化,是对中国特色社会主义法治的全面否定。《决定》对宪法实施提出了具体的要求,方向明确、旗帜鲜明,健全完善相关机制,是实行依宪治国的方略的重要决定,是为推进全面依法治国的根本保障。


  (一)我国目前的宪法监督


  依据《宪法》规定,全国人大、全国人大常委会行使宪法监督职权,全国人大常委会行使解释宪法职权。《人民代表大会组织法》《立法法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》等一系列法律规定组成了宪法监督的机制体系。可以看出,我国的宪法监督方式主要有两种:事前审查和事后审查。所谓事前审查,是指在法律、法规制定过程中,生效之前,由专门机关按照法定程序对其进行审查是否违宪,经审查认可后,才可以颁布执行。如自治区的自治条例和单行条例,需报全国人大常务委员会批准后生效。所谓事后审查,是指对已颁布实施的法律、法规在具体适用过程中,对它是否与宪法相抵触予以审查,一经发现违宪内容,及时修改或者撤销。如全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定的规定。这种采用事前审查与事后审查相结合的方式监督宪法的实施,既可以预防违宪行为的出现,又能在违宪行为出现时及时纠正。但令人遗憾的是,长期以来,全国人大及常委会并未有效行使这一职权,目前为止,仍未出现对已经颁布实施的法律、法规的撤销案例,更不必说,专家学者所呼吁期盼的宪法司法的制度化。


  (二)对我国违宪审查制度的设想


  当前对于建立完善我国违宪审查制度研究成果众多,主要观点有三种:模仿美国的司法审查制度,由司法机关行使违宪审查权;设立与全国人民代表大会或常委会平行的专门宪法监督机构负责违宪审查;在现有人大的机制下,增设宪法监督委员会专司宪法监督。


  首先,美国的司法审查制度并不适合我国,原因如上述分析,美国违宪审查制度以三权分立的的体制为政治基础,且在极大依赖美国司法独立性、法官的专业素养和公民的宪法意识。其次,设立与全国人民代表大会或全国人大常委会平行的专门宪法监督机构也不符合我国现有体制,学者提出这一观点的主要原因是几十年来,全国人大及全国人大常委会未能发挥出宪法监督作用,事实上,我国并不缺少宪法监督主体,而是缺少的切实可行的程序,因此这一设计并不符合宪法监督主体的规定,也不能真正解决现有的问题。笔者认为,在目前情况下,符合我国现有法律体制且最具可行性的是在全国人民代表大会及其常务委员会之下增设宪法监督委员会,充分考虑宪法的根本性、特殊性,明确监督程序与职责,切实履行监督职能,保障宪法实施。


  1、 宪法监督委员会的职责


  区别于全国人大法工委的法规备案审查室的法规审查,并有限结合司法机关审查模式的优点,初步探索宪法司法适用的基础上,确定宪法监督委员会的审查职责:一是对存在潜在违宪情况的规范进行审查,以及将违宪的情况反映至全国人大及其常委会。二是解释宪法,解释宪法是违宪审查不可分割的一部分。三是接受有关违宪问题咨询。四是有限地对法院所提交的涉及违宪争议的案件进行审查。


  2、宪法监督委员会人员的组成


    为保障宪法监督委员会的权威性,考虑违宪审查的专业性和专属性,委员会成员应由全国人大选举产生,并要求具有极高法律专业素养和实践经验。可以由权威法学家与退休的法官、检察官等司法实践经验丰富的人士组成,每三年改选一次,改选人数为前届的三分之一,委员会成员可以连选连任从而兼顾组成人员的稳定性与活跃性。


  3、违宪审查申请的提出主体


  我国现有法律对启动宪法监督的主体加以区分,《立法法》规定,国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会可直接提出审查要求,除此以外的国家机关、社会团体、企事业组织及公民则可以提出审查建议,并不必然启动审查机制。笔者认为,对违宪审查申请的启动主体,可以增加审理涉及违宪争议的法院,由法院提请宪法监督委员会对具体行为进行违宪审查,宪法监督委员会作出解释并报告全国人大及其常委会。


  4、违宪审查申请的权利救济


  《立法法》规定了信息反馈公开制度,全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求,将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈,并可以向社会公开。但并未明确提出建议的权利主体享有救济权。笔者认为,应在经研究不予受理的违宪审查,由宪法监督委员会作出书面反馈说明不予受理的理由,且应允许申请人针对理由提出复议,保障提出建议主体的程序权利,从而保障违宪审查的有效启动。


  5、违宪审查的法律后果


  就目前我国宪法监督后果,可以参照《立法法》,作出强制规定,宪法监督委员会对涉及违宪的不适当的法律法规进行审查,认为确实构成违宪的,可以予以改变或撤销。对于报送备案的规范性文件进行主动审查,认为构成违宪的,可以作出书面审查意见,制定机关不予修改的,宪法监督委员会有权予以撤销。对于涉及违宪争议的,由法院提请宪法监督委员会对具体行为进行违宪审查的,应做以下区分:当事人因具体行政行为导致宪法权利被侵犯的,宪法监督委员会审理该行政行为的依据,认为其依据构成违宪的,予以改变或撤销;当事人因公民行为导致宪法权利受侵犯的,由宪法监督委员会作出宪法解释,并具有法律效力,可适用于司法实践。