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    2018年10月23日    星期二
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运用法治方式推进党和国家机构改革

 

  近日,中国政法大学副校长、中国法学会行政法学研究会会长马怀德撰文,就运用法治方式推进党和国家机构改革提出了建议。

 

  一、由全国人大作出关于相关机构职责整合的决定

 

  本轮机构改革涉及党政军群各方面,存在合并机构和职责、改变机构名称、划转调整职责、创制新的机构和职责等问题,加之各项改革不完全同步进行,地方机构改革有滞后效应,必然在履行职责和执行法律方面产生问题。如,按照改革方案,国家海洋局的海洋环境保护职责划转至生态环境部,海洋环境保护法第5条第2款“国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理”就需要修改,以明确生态环境部在海洋环境保护方面的职责。但是,在启动修改相关法律之前,新设置或者整合职责的机构是按照改革方案履行职责,还是按照尚未修改的法律履行职责,应当由立法机关作出决定,明确过渡期法律执行的主体和职责范围。因此,全国人大应尽快出台决定,明确《国务院机构改革方案》对法律法规规定的行政机关职责作出调整的,由职责整合后新设置的行政机关按照改革方案确定的职责,履行法律规定由整合前行政机关履行的职责。行政机关组建运行前或者相关职责整合确定前,原行政机关仍然依照法律规定继续履行相关职责。

 

  二、修改相关法律,明确法律实施主体和理顺职责关系

 

  本轮机构改革涉及法律方面最多的问题是法定职责的调整和法律实施主体的变化。机构名称改变的,应当相应修改法律法规,用新的机构名称取代原有名称,或者删除原有名称,改由“主管部门”表述。职责转出转入的,相关法律职责规定部分需要修改,法律实施主体需要明确。如,公安部消防管理职责转至应急管理部后,消防法第4条“国务院公安部门对全国的消防工作实施监督管理”应当修改为“国务院应急管理部门对全国的消防工作实施监督管理”;住房城乡建设部的城乡规划管理职责划归新组建的自然资源部,城乡规划法第11条“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”,应当相应修改为“国务院自然资源主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”;新组建的国家市场监督管理总局,整合了多个部门职责,相关部门的执法依据亦应一并整合,市场监督领域内的多部法律如产品质量法、食品安全法、反垄断法、反不正当竞争法、标准化法等也必须及时修改。

 

  三、制定新组建机构相关的法律法规

 

  本轮机构改革新组建了多个部门,如退役军人事务部、应急管理部、国家国际发展合作署、国家医疗保障局、国家移民管理局等。为保障新组建机构依法行使职权履行职责,做到依法行政,应当尽快启动制定修改相关部门基本法,如制定国际发展合作、退役军人事务、移民管理事务等方面法律,将突发事件应对法修改为应急管理法等。深化行政执法体制改革是本轮机构改革的重要任务,按照改革方案,要统筹配置行政处罚职能和执法资源,相对集中行政处罚权。根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,大幅减少执法队伍种类,合理配置执法力量,整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等综合执法队伍。继续探索实行跨领域跨部门综合执法,建立健全综合执法主管部门、相关行业管理部门、综合执法队伍间协调配合、信息共享机制和跨部门、跨区域执法协作联动机制。由于执法体制与行政管理体制并不完全统一,应在清理修订相关法律法规的同时,制定一部统一适用所有行政执法活动的行政综合执法法,明确相关的执法权限、责任和程序。

 

  四、制定组织编制方面的法律法规和党内法规

 

  机构改革不仅意味着机构和人员的变动,而且标志着行政权限的变化和调整,意味着行使权力的主体和相关法律依据的改变,需根据改革的重点领域制定相关的法律。我国自1988年机构改革以来,一直采用“定职能、定机构、定编制”的方式保障机构改革成果。在当时,这种方式能够促进改革进程、固定改革成果,但从长远看,“三定方案”缺乏法律效力,不能有效保障行政管理体制改革的成果。为此,条件成熟时,应在“三定方案”基础上尽快制定各个部门的行政组织通则,将改革后机构的职责权限、组织编制和人员编制等重要内容上升为法律,包括修改国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,制定行政组织法、行政机构设置和编制法等。此外,还应当制定中国共产党机构编制工作条例等党内法规,为党内机构设置和编制管理提供依据。

 

  五、建立相关监督制约和救济制度

 

  行政机构改革过程的职责调整,可能导致行政复议机关和行政诉讼中应诉机关发生变化。应当按照职责随机构转移的原则,将行政复议和应诉职责视为行政职责的一部分,确立监督救济渠道。如,人社部的社会保险费征收职责划入国家税务总局后,由此形成的复议应诉职责也一并转移到国家税务总局。在地方机构改革没有启动或者到位之前,对省级人社机构征收社会保险费行为不服提起行政复议的,由国家税务总局受理复议申请;对司法部的具体行政行为不服申请国务院裁决的,不宜由司法部作为国务院办事机构受理案件,而应当考虑由国务院指定其他法律机构代为办理。此外,新组建机构的一个重要特点,是党政合并设立或者合署办公。部分行政机构划归党的机构管理和领导,保留了行政机构牌子,其行使的权力仍为行政职权,故仍应按照行政机关身份接受社会和司法监督。如宗教事务管理局并入统战部后,其行使行政职权的行为仍然要接受法律监督,引发行政复议诉讼的,依然要以行政机关的名义应诉。

 

(来源:中国法学会要报2018年第17期