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    2018年12月16日    星期日
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碳税立法研究

 

毛涛

 

  【要报要点】 近年来,全球气温变暖趋势明显,全球性和区域性气候灾难频发。作为负责任大国,我国用实际行动表明了减排温室气体的决心。近期碳税立法成为社会热议话题。工业和信息化部国际经济技术合作中心毛涛副研究员的研究成果《碳税立法研究》,对碳税立法进程、具体制度设计、征管流程以及碳税立法与相关立法的协调,提出了系统建议。

 

  一、碳税立法进程

 

  碳税立法不宜急于求成,应在探索性立法的基础上逐步推进,最终走向全面立法。在探索性立法阶段,应以积累立法经验为主,从一些温室气体排放量大且易于操作的领域下手,或者选择一些地方行政区域进行试点。在选择试点领域时,应坚持“抓大放小”原则,优先选择制造业和发电业等温室气体排放量较大的领域。在试点区域选择时,应采用差异性标准,既选择一些发达区域,又要选择一些欠发达区域,还要选择一些经济发展适中的区域,以检验碳税是否具有普适性。在实践性立法阶段,在借鉴国外立法经验的同时,更应立足我国实际情况,结合我国的温室气体排放状况、排放源构成、工业结构、科学技术水平等因素,设计碳税的计税依据、纳税义务人、税目、税率、减免条件等实体性要素,以及税收确定、征收、执行、检查、处罚等程序性要素。建议在“十三五”期间进行碳税立法试点。试点结束后,应对前期立法经验做一评价,取其精华,去其糟粕,为全面征收碳税做准备。

 

  二、 碳税 立法构思

 

  1.计税依据。 在征收碳税时,最为理想的计税依据是纳税人实际排放的温室气体量。在此种情形下,温室气体排放监测显得尤为重要。但目前我国温室气体排放监测技术相对滞后,若按温室气体排放量征税,监测设备安装费用较高,不符合立法的经济性。现阶段,运用红外线技术或化学实验等方式,可以精准地测算出化石燃料中的含碳量,且价格低廉,具有较强的实践性。依据含碳量征碳税,仍有两种模式可供选择:一种是仅依据化石燃料中的碳含量征税,可称为单一模式;另一种是综合考虑化石燃料的含碳量和能源含量,可称为混合模式。目前国外大多数已经开征碳税的国家和地区都采用单一模式,仅有荷兰等少数国家采用混合模式。其实,化石燃料的能源含量与气候变化无必然联系,不应成为碳税关注的对象。故建议以化石燃料中的含碳量作为计税依据。

 

  2.征收阶段。 在碳税征收阶段选择上,国外已开征碳税的国家和地区主要采用两种模式:一种是上游模式,在化石燃料进入终端消费市场前,针对生产商或者销售商征收碳税;另一种是下游模式,在化石燃料进入消费市场后,针对消费者征收碳税。选择上游模式,仅需对为数不多的化石燃料生产企业或经销商征税即可,征管效率较高。但采用此模式,税收价格信号呈递减趋势,消费者通常仅会感受到化石燃料价格在上涨,很难意识到国家减排温室气体的意图,将淡化碳税实施效果。为更好发挥碳税激励作用,建议我国采用下游模式,针对化石燃料直接消费者征税。

 

  3.税目范畴。 碳税税目设计与一国或地区的温室气体排放构成密切相关。建议税目设计采取渐进式思路,先对一些消费量大且易于管制的化石燃料征税,再逐步拓宽应税化石燃料范畴,最终做到全面管制。我国制造业、建筑业、供电业、供热业排放的温室气体量较多,占我国总排放量半数以上,应成为碳税管制的重点。此外,随着我国私家车数量急剧上涨,移动源排放的温室气体量逐年上涨,该领域也应受到特别关注。可率先对上述领域使用的煤炭、汽油、柴油、天然气等易于管制的化石燃料课税,在条件成熟时逐步扩大税目范围,把轻型燃料油、重型燃料油、家用燃料油、矿物油、甲烷、丙烷、丁烷、乙烷、戊烷、煤气、釜馏气、液化石油气、轮胎等其他不易管制的化石燃料逐步纳入税目范畴,避免疏漏,最终实现对化石燃料的全面管制。

 

  4.纳税义务人。 纳税义务人是碳税的实际承担者。征收阶段选择不同,碳税的纳税义务人范畴也会存在差异。印度、加拿大魁北克省、美国加利福尼亚州海湾空气质量管理区等,选择了上游征收模式,碳税的纳税人为化石燃料进口商、生产商或销售商,纳税人范围相对集中,数量也较少。与之不同的是,挪威、芬兰、瑞典、丹麦等,选择了下游征收模式,碳税的纳税人为化石燃料消费者,纳税人范围相对分散,数量也较多。此外,像荷兰这类选择混合模式的国家,兼用上游和下游模式,碳税的纳税人较为特殊,既包括化石燃料的进口商、生产商或销售商,也包括化石燃料的消费者。在进行碳税立法时,若我国选择以“含碳量”为计税依据,并在消费阶段征税的话,最为恰当的纳税义务人范畴应是购买化石燃料的单位和个人。

 

  5.税率设计。 建议我国碳税税率走一条“统一性、低起点、周期性、动态化”的定额税率路线。统一性指碳税税率应有一个较为客观的制定标准,可先对排放一吨二氧化碳当量的温室气体进行定价,然后根据各种燃料燃烧释放的温室气体量,估算出此种化石燃料应适用的税率;低起点指在碳税征收之初适用较低的税率,以逐渐递增的税率信号,引导其选择使用清洁能源或改进治理技术,尽量减少对产业的负面影响;周期性指在一定的周期内,碳税税率呈规律性变化,我国发展规划通常以5年作为一个周期,完全可以将5年作为一个碳税实施周期,采用呈规律的逐年递增税率;动态化指在一个碳税税率实施周期结束后,应综合考虑上一个周期的减排效果,国家能源战略发展,以及阶段性的减排任务,制定出下一个周期应适用的税率标准。

 

  6.税收归属。 我国的税收归属有三种类型,分别是中央税、地方税、中央和地方共享税。建议碳税采用中央和地方共享税的思路,由国税系统负责征收,并按照一定的比例在中央和地方间分成。这样既有利于国家节能减排目标的宏观统筹,也有利于调动地方政府参与节能减排的积极性。

 

  7.税收减免。 在征收碳税时,应给予新能源、非燃烧用途燃料、清洁电力及域外使用燃料者税收减免优惠,以此确保碳税征收的合理性和公平性。同时,基于国家产业政策导向,可以考虑给予钢铁企业、火电企业、水泥企业等能源密集型企业适当的税收优惠,减少碳税对经济主体的负面影响。开征碳税后,像电力、天然气、煤炭等生活必须品的价格必然会随之上涨,城市和农村低收入群体所受到的影响较大,可考虑给予这类人员相应的税收优惠。

 

  三、碳税的征管流程

 

  在征管流程设计上,加拿大英属哥伦比亚省所采用的“源头保障,终端买单”模式效果较为明显。当化石燃料在该省首次销售时,总经销商依据化石燃料的销售量向相关机关缴纳与消费者应纳碳税等额的保证金,从总经销商处进货的二级经销商应按照实际进货量缴纳保证金。同理,在化石燃料进入终端销售市场之前,与二级经销商一样,所有向上级经销商进货者,都应按照进货量,向上级经销商缴纳与消费者应纳碳税等额的保证金。在终端销售市场,由化石燃料的零售商代收碳税,并凭借税收凭证,要求上级经销商退还其保证金,以此类推,逐级退还。这种模式具有下述优势:一方面,化石燃料在某一国家进行首次销售时,便可以通过保证金方式进行监控,而且这种监控贯穿了化石燃料进口、批发、零售等整个阶段,有助于避免偷税漏税现象的发生。另一方面,在终端市场,面对明确的税收价格,有助于促使化石燃料的购买者进行理性抉择,避免间接税所存在的税收价格模糊,增加购买者模糊消费几率的弊端。

 

  在进行碳税立法时,我国可借鉴该模式。具体流程如下:第一步:在我国境内总经销商(一级经销商)在进行化石燃料首次销售时,应向环境保护机关缴纳与终端消费者应纳碳税等额的保证金。第二步:购买化石燃料的二级经销商,应依据其采购量向总经销商缴纳与终端消费者应纳碳税等额的保证金。同理,在化石燃料进入终端消费市场之前的所有经销商(包括零售商在内)都应向上一级经销商缴纳与终端消费者应纳碳税等额的保证金。第三步:在终端销售市场,由化石燃料的零售商代收碳税。第四步:代收碳税的零售商,应以月为单位,向营业场所所在地的国税局缴纳碳税,并凭借国税局所开具的凭证,要求上一级的经销商退还保证金。以此类推,除了化石燃料一级销售商外的所有销售商,都应在下级经销商出具凭证时,退还其保证金。第五步:化石燃料的总经销商在收到下级经销商所提交的纳税凭证后,携带相关凭证及资料向营业场所所在的地的税务机关申请审核,审核通过后,凭借审核证明要求环保机关全额退还其缴纳的保证金。

 

  四、碳税与排放权交易的制度协调

 

  目前北京、上海、天津、湖北、广东、深圳、重庆等地已开展排放权交易试点。若开征碳税,很可能会出现管制重合现象,需要对两者的关系进行协调。碳税具有普适性,不管单位,还是个人,只要购买化石燃料,都有缴税义务,涉及到最为广泛的市场经济主体。比较而言,排放权交易的管制范围相对较小,仅限于企业,个人被排除之外。需要强调的是,参与排放权交易的企业,往往是一些生产能力较高或高耗能的大型企业。碳税对市场成熟程度要求不高,可以及时适用。比较而言,排放权交易对于市场成熟程度及相关技术的要求都很高,实施难度较大。在对二氧化碳排放管制时,可以依据现有条件,对碳税和排放权交易作出合理分工,最大程度地发挥两者的作用。可以把碳税的规制对象限定为个人和生产能力较小的企业,排放权交易的规制对象限定为生产能力较大的企业,避免管制重合现象的发生。

 

  (来源:中国法学会  2017年9月20日